I SA/Wa 2300/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego2016 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy oddala skargę. Skarżąca, A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta O. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy O. i udzielania bonifikaty od ceny lokalu, wyjaśniając, że przywołaną wyżej uchwałę zaskarża w zakresie w jakim ograniczenie kręgu uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych, rozciąga także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie Uchwały. Powołanej uchwale Skarżąca zarzuciła I) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - § 5 uchwały Rady Miasta O. nr [...] w zw. z art. art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2014, poz. 518 ze zm. Dalej " u.g.n." ) i art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez bezprawne ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych i rozciągnięcie owego ograniczenia podmiotowego także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie Uchwały, a w konsekwencji naruszenie uprawnienia Skarżącej do wykupu lokalu nr [...] położonego w O. przy ul. [...], przysługującego jej na mocy uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] zmienionej uchwałą nr [...], pomimo spełnienia przez Skarżącą wszystkich przesłanek przewidzianych www. uchwale, oraz - art. 2 Konstytucji RP w z w. z art. 7 Konstytucji RP, polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem zasad demokratycznego państwa prawnego to jest zasady pewności prawa oraz zasady ochrony praw nabytych, poprzez bezprawne rozciągnięcie ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie Uchwały, a w konsekwencji naruszenie uprawnienia Skarżącej do wykupu lokalu nr [...] położonego w O. przy ul. [...], przysługującego jej na mocy uchwały Rady Miasta O. z dnia [...]marca 2007 r. nr [...] zmienionej uchwałą nr [...], pomimo spełnienia przez Skarżącą wszystkich przesłanek przewidzianych www. Uchwale, - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. 2011, nr 197, poz. 1172 ze zm.), polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. zasady lex retro non agit, poprzez bezprawne rozciągnięcie ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych także na wnioski złożone przed dniem wejścia w życie Uchwały, a w konsekwencji naruszenie uprawnienia Skarżącej do wykupu lokalu nr [...] położonego w O. przy ul. [...], przysługującego jej na mocy uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] zmienianej uchwałą nr [...], pomimo spełnienia przez Skarżącą wszystkich przesłanek przewidzianych www. uchwale. Wskazując na powyższe uchybienia, Skarżąca wniosła na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o: 1) stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Miasta O. w zaskarżonej części, 2) zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca, najemca lokalu nr [...] w dwulokalowym budynku mieszkalnym położonym w O. przy ul. [...] w dniu [...].09.2012 r. złożyła wniosek o wykup lokalu. W tej dacie lokal nie był umieszczony na "Wykazie budynków mieszkalnych innych niż bloki, stanowiących własność Gminy O., w których lokale przeznaczono do sprzedaży w 2012 r.". Budynek został umieszczony na wykazie w dniu [...].10.2012 r. W związku z powyższym, zostało wszczęte postępowanie w sprawie uzyskania dokumentów niezbędnych do sprzedaży lokalu (wykonano inwentaryzację architektoniczną, II następnie wycenę lokalu w dniu [...].12.2012 r.). W grudniu 2012 r. rozpoczęto prace związane z opracowywaniem nowego projektu uchwały w sprawie ustalenia zasad sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych, stanowiących własność Gminy O. i udzielenia bonifikaty od ceny lokalu. Nic zostało wydane zarządzenie Prezydenta Miasta w sprawie ogłoszenia o przeznaczeniu do sprzedaży lokalu na rzecz najemcy. Pismem z dnia [...].01.2013 r. Skarżąca została poinformowana o wycofaniu ze sprzedaży lokalu w przedmiotowym budynku. Rada Miasta O. w dniu [...].05.2013 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy O. i udzielenia bonifikaty od ceny lokalu, która weszła w życie w dniu [...].07.2013 r. Utraciły moc uchwały Rady Miasta O. regulujące dotychczasowe zasady sprzedaży lokali w budynkach dwulokalowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi była uchwała Rady Miasta O. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] ustalająca zasady sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy i udzielenia bonifikaty od ceny zakupu (dalej uchwała z [...] maja 2013 r.). Z treści skargi wynika, że w ocenie Skarżącej powołana uchwała bezprawnie ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do wykupu lokalu z bonifikatą wyłącznie do najemców lokali w budynkach wielorodzinnych i rozciąga owo ograniczenie podmiotowe także na wnioski złożone przed datą wejścia wżycie uchwały. W ocenie skarżącej stanowi to naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji, to jest zasady pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych i zasady lex retro non agit, a w konsekwencji naruszenie przysługującego jej uprawnienia do wykupu lokalu z bonifikatą, pomimo spełnienia wszystkich przesłanek określonych uchwałą [...] z dnia [...] marca 2007 r. Sądowa kontrola zgodności z prawem powyższej uchwały wymagała więc zbadania w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi, to jest zbadania, czy jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, czy skierowane zostało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi. Powyższe kwestie rozstrzygnięte zostały postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2015 r. I OSK 2913/15. Uchylając postanowienie tutejszego sądu o odrzuceniu skargi, sąd kasacyjny wskazał, że Skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb zaskarżenia co obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do merytorycznego rozpoznania skargi. NSA wskazał również, że nie przesądza zasadności skargi. Ocena prawna zawarta w powyższym postanowieniu wiąże sąd rozpoznający sprawę z mocy art. 190 p.p.s.a. Wobec powyższego sąd rozpoznający sprawę zobowiązany jest do zbadania, czy zaskarżona uchwała narusza prawo. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie przedmiotowa uchwała narusza art. 34 ust. 6 u.g.n. Sąd powyższego poglądu Skarżącej nie podziela. Przywołany przez Skarżącą przepis wskazuje, że wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1 u.g.n W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie ogranicza prawa pierwszeństwa przysługującego najemcom lokali mieszkalnych z mocy art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., reguluje natomiast zasady ewentualnego zbywania lokali w trybie bezprzetargowym oraz warunki udzielania bonifikaty. Przywołany w skardze art. 34 ust. 6 u.g.n. pozwala natomiast na przyznanie prawa pierwszeństwa w nabywaniu lokali innym najemcom i dzierżawcom, niż wymienieni w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Jest to jednak tylko uprawnienie a nie obowiązek odpowiedniego organu. Sąd wskazuje dodatkowo, że w uzasadnieniu skarg Skarżąca nie wyjaśniła szerzej, w czym upatruje naruszenia art. 34 ust. 6 u.g.n., podkreślając jedynie, że uchwała z [...] maja 2013 r. naruszyła jej prawo do nabycia lokalu. Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącą zarzutów naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji, to jest zasady pewności prawa, zasady ochrony praw nabytych i zasady lex retro non agit, a w konsekwencji naruszenie przysługującego jej uprawnienia do wykupu lokalu z bonifikatą, pomimo – jak twierdzi Skarżąca - spełnienia wszystkich przesłanek określonych uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. sąd wskazuje, że w realiach niniejszej sprawy są one nieuzasadnione. Uchwała [...] z dnia [...] marca 2007 r., zmieniona uchwałą z dnia [...] września 2007 r. [...] wskazywała w par. 1 "Lokale w budynkach, gdzie nie został jeszcze żadnej lokal sprzedany, będą zbywane pod warunkiem jednoczesnego nabycia lokali przez wszystkich najemców". Oznacza to, że uchwała ta miała zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których w budynku były co najmniej dwa lokale a wnioski o ich wykup zostały złożone przez wszystkich najemców. W ocenie sądu powyższy zapis stanowił realizację dążenia Gminy do uniknięcia sytuacji powstawania wspólnot mieszkaniowych z udziałem Gminy. Powyższe potwierdza również treść uzasadnienia projektu cytowanej uchwały. Oznacza to, że uchwała z dnia z dnia [...] marca 2007 r., zmieniona uchwałą z dnia [...] września 2007 r. [...] umożliwiała wykupienie lokalu z bonifikatą ale wyłącznie w sytuacji, w której wnioski o wykup złożone zostały przez wszystkich najemców. Jeżeli wnioski o wykup lokali nie zostały złożone przez wszystkich najemców lokali w danym budynku – wówczas uprawnienie to nie powstawało. Sąd wskazuje w tym miejscu, że okolicznością niesporną jest, że Skarżąca wynajmuje lokal w budynku dwulokalowym a najemca drugiego lokalu nie złożył wniosku o jego wykup. Przewidziana w uchwale z dnia [...] marca 2007 r. możliwość wykupu lokalu z bonifikatą nie może zatem być utożsamiona z przyznaniem wszystkim najemcom lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy [...] uprawnienia do nabycia lokali z bonifikatą. Możliwość nabycia lokalu z bonifikatą uzależniony była bowiem od działania podmiotów trzecich w stosunku do Gminy i najemcy zainteresowanego ewentualnym wykupem lokalu – to jest od działania pozostałych najemców lokali w danych budynku. Jeżeli wnioski o wykup lokalu nie zostały złożone przez wszystkich najemców zajmujących lokale w danym budynku, najemca który wniosek taki złożył, nie miał możliwości skorzystania z bonifikaty. Wobec powyższego, wskazanie w uchwale z [...] maja 2013 r., że możliwość wykupu lokali z bonifikatą dotyczy lokali usytuowanych w budynkach wielorodzinnych a następnie wskazanie w § 5, że przepisy uchwały stosuje się do wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie uchwały nie narusza w ocenie sądu przywołanych przez Skarżącą przepisów Konstytucji oraz ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Samo złożenie wniosku o wykup lokalu w okresie obowiązywania uchwały z 27 marca 2007 r. nie było bowiem jedynym i wyłącznym warunkiem umożlwiającym skorzystanie z bonifikaty. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że uchwała z dnia [...] maja 2013 r. w sposób korzystniejszy niż poprzednio obowiązująca uchwała z dnia [...] marca 2007 r. kształtuje sytuację prawną tych najemców, którzy złożyli wnioski o wykup lokalu, ale z bonifikaty skorzystać nie mogli, bowiem pozostali najemcy nie byli zainteresowani wykupem lokali. Sąd wskazuje dodatkowo, że w jego ocenie samo ograniczenie kręgu uprawnionych do wykupu lokali z bonifikatą wyłącznie do najemców w budynkach wielorodzinnych nie stanowi naruszenia ani przywołanego w petitum skargi art. 34 ust. 6 u.g.n ani powołanych przez Skarżącą przepisów Konstytucji. Sąd podziela pogląd, wrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym w świetle przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, ilość lokali w budynku itp. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2005 r. I OSK 193/05). Sąd wskazuje dodatkowo, że stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych (...). Przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania uchwał dotyczących m.in. sprzedaży budynków, których gmina jest właścicielem. Z kolei stosownie do brzmienia art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeśli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Zgodnie z ust. 1b w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1 określa się w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych. W ocenie Sądu, Rada Miasta O. korzystając z przywołanych wyżej ustawowych uprawnień podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] maja 2007. Również na podstawie powyższych przepisów Rada Miasta [...] miała kompetencje do zmiany warunków dotyczących udzielania bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych. Końcowo odnieść się należy do podnoszonych w skardze argumentów dotyczących odmowy wydania decyzji administracyjnej. Sąd wyjaśnia, że decyzja, co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Pomimo ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010 r. I OSK 207/10, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się również, że rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09,). Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.