I SA/Wa 2320/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz E. P. w wysokości [...] zł za udział [...] części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr: [...], położone w [...], w dzielnicy [...] o łącznej powierzchni [...] m2 wydzielone pod drogę gminną ul. [...] w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej właściciela, uregulowane obecnie w księdze wieczystej nr [...], które to działki przeszły z mocy prawa na własność Miasta [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. P. w wysokości [...] zł za udział [...] części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...], położone w [...] o łącznej powierzchni [...] m2, wydzielone w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej właściciela pod drogę gminną ul. [...], które przeszły z mocy prawa na własność Miasta [...] i są uregulowane obecnie w księdze wieczystej nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Burmistrz [...] wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że w kwestionowanym postępowaniu wystąpiły istotne braki postępowania dowodowego, to jest niedochowanie należytej staranności przez organ I instancji w przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy w stosunku do przedmiotowych działek nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości "Grunty wsi [...]" - cz., objętej Aktem Własności Ziemi z dnia [...] października 1974 r. nr [...] (działka nr [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...], na działki o numerach: [...] w części przeznaczone pod drogę gminną ([...]). Z adnotacji z dnia [...] maja 2003 r. umieszczonej na przedmiotowej decyzji wynika, że stała się ona ostateczna. W wyniku dokonanego podziału z powyższej nieruchomości wyodrębnione zostały m.in. działki: nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2, położone na terenie przeznaczonym pod drogę gminną ulicę [...]. Organ II instancji przywołał treść art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1899 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nr [...]. Wyjaśnił, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Następnie przedstawił dotychczasowy tryb postępowania i omówił zapadłe w tym postępowaniu orzeczenia administracyjne i sądowe. Między innymi organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy Starostę Powiatu [...], który po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] orzekł o ustaleniu wnioskowanego odszkodowania. Od tej decyzji odwołanie złożył Prezydent, wnosząc o jej uchylenie. Wojewoda wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia [...] września 2019 r. Następnie odwołując się do odpowiednich przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, organ II instancji dokonał szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy uznał, że analizowany operat nie zawiera braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności i jest wiarygodnym dowodem określającym wartość przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo Wojewoda uznał, że na podstawie załączonej do akt sprawy umowy darowizny z dnia [...] maja 1998 r. na dzień wydania i uprawomocnienia się decyzji Prezydenta nr [...] zatwierdzającej podział przedmiotowych działek E. P. była współwłaścicielem tej nieruchomości. Ponadto organ II instancji podkreślił, że decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...]. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2018 r. Decyzja ta ma zatem charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. W tej sytuacji w dniu wydania decyzji stwierdzającej podział nieruchomości przedmiotowe działki nadal były współwłasnością E. P.. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...]. W uzasadnieniu skarżące Miasto zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę w sposób wszechstronny i wyczerpujący. W uzasadnieniu skargi skarżące Miasto przedstawiło argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W szczególności skarżące Miasto stanęło na stanowisku, że w pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie o odszkodowanie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powinien wyjaśnić, czy zaistniała i czy mogła zaistnieć kwestia związana z możliwością przejęcia przedmiotowego gruntu na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mogąca stanowić istotną okoliczność dla rozpoznawanej przez organ sprawy o odszkodowanie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że ze względu na brak przesłanek wynikających z treści art. 99, art. 109 i art. 110 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przekazanie niniejszej sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym, złożony przez pełnomocnika skarżącego Miasta wniosek o odroczenie rozprawy ze względu na zaplanowany wcześniej urlop pełnomocnika (k-73 akt sądowych) nie został przez Sąd uwzględniony. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1899 ze zm.). Zgodnie z jego treścią działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3). Z powołanego przepisu wynika, że prowadząc postępowanie odszkodowawcze, organ zobowiązany jest ustalić: czy w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja podziałowa wydana na wniosek właściciela, czy w wyniku dokonanego podziału wydzielone zostały działki pod drogi publiczne, czy zostały przeprowadzone odpowiednie negocjacje między właścicielem a właściwym organem, jaki był skutek tych negocjacji. Z analizy akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki zawarte w powołanym przepisie, a organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie odszkodowawcze. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. W wyniku dokonanego podziału wyodrębnione zostały m.in. przedmiotowe działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], położone na terenie przeznaczonym pod drogę gminną ul. [...]. Prowadzone były negocjacje z właściwym organem samorządu terytorialnego. Ze względu na brak pozytywnych wyników negocjacji wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. E. P. wystąpiła do Wojewody o wszczęcie postępowania i wypłatę odszkodowania za działki o numerach: [...]. Zgodnie z treścią odpisu zwykłego z księgi wieczystej [...] m.in. przedmiotowe działki jako wykorzystywane pod drogi stanowią własność Miasta [...] (k-109 akt adm.). W trakcie postępowania odszkodowawczego prowadzonego w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ nie może jednocześnie badać innych możliwych podstaw przejęcia konkretnych nieruchomości na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, w tym i wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepisy art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ustalają własną, odrębną od określonej w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, procedurę administracyjną. Kwestia ewentualnego przejęcia działek gruntu zajętych pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zatem zupełnie odrębnym, samodzielnym zagadnieniem prawnym, które nie może być rozstrzygane w postępowaniu o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu wyłączona jest możliwość rozpoznania wniosków o odszkodowanie złożonych w oparciu o różne regulacje materialnoprawne w jednym postępowaniu administracyjnym i wydania jednego rozstrzygnięcia w sprawie. Jeśli w stosunku do danej nieruchomości objętej wnioskiem o podział dotychczas nie została wydana deklaratoryjna decyzja wojewody, to właściciel nieruchomości może nią rozporządzać, a zatem i dokonywać jej podziału w ramach regulacji przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca nie sformułował zakazu obrotu nieruchomościami wskazanymi w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy po dniu 1 stycznia 1999 r. aż do czasu wydania przez wojewodę decyzji ostatecznej, o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 3 powołanej ustawy, choć nabycie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne było aktem jednorazowym i jego skutki nie niweczą rezultatów późniejszych czynności czy orzeczeń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 12/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 100/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 12/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1439/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2522/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1133/13, niepraw. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2168/20,publ. CBOSA). Podkreślić należy, że jeżeli faktycznie sporne działki spełniałyby przesłanki do nabycia prawa ich własności na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., to właśnie skarżące Miasto powinno mieć pełną wiedzę co do wydania takiej decyzji jako jej ewentualny beneficjent. To również samo Miasto powinno mieć największą wiedzę co do tego, czy w ogóle zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Tymczasem, pomimo upływu prawie 25 lat od dnia wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. skarżące Miasto twierdzi, że nie wie, czy w ogóle zachodziły przesłanki do wydania takiej decyzji. Nadto zwrócić należy uwagę, że skarżące Miasto nie zakwestionowało w trybie odwołania decyzji podziałowej, a w związku z tym decyzja ta stała się ostateczna. Ani organ orzekający w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania, ani obecnie Sąd orzekający nie mogą weryfikować i badać ostatecznej decyzji podziałowej ani postanowienia o wyłączeniu organu, o co wnioskowało w piśmie będącym uzupełnieniem skargi skarżące Miasto. Postawione przez skarżące Miasto zarzuty są niezasadne także z tego powodu, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odmawiająca stwierdzenia nabycia w tym trybie przez skarżące Miasto przedmiotowych działek. Prezydent Miasta był stroną tego postępowania. Jak wynika ze znajdującej się na tej decyzji adnotacji, stała się ona ostateczna z dniem [...] czerwca 2018 r. Tym bardziej kwestia ta jako rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną nie może być przedmiotem badania w postępowaniu odszkodowawczym. Zastrzeżeń Sądu nie budzi dokonana przez organy obu instancji analiza i ocena sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia [...] września 2019 r. stanowiącego podstawę ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Ocena ta znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz ustaleniach stanu faktycznego. Sąd wobec braku w złożonej skardze (a także złożonym wcześniej odwołaniu) zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz wysokości ustalonego odszkodowania, nie uznał za konieczne ponownego, szczegółowego omawiania tych kwestii, uznając za wystarczające w tym zakresie stanowisko organów zawarte w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) orzekł jak w sentencji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.