I SA/Wa 2344/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2023 r. nr DAP-WPK.727.1.360.2023/MGa w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z 11 października 2023 r. nr DAP-WPK.727.1.360.2023/MGa Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister/ organ) po rozpoznaniu zażalenia Gminy [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 września 2023r. znak: NRŚ-OR.7532.295.2017.KS, odmawiającego wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Gminę [...], wskazującej, że prowadzone jest przez Wojewodę Dolnośląskiego, pod sygn. NRŚOR.7532,295.2017.KS, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości gruntowej w trybie art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), w odniesieniu do: • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działki nr [...], nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działki nr [...], nr [...], nr [...], n[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], • nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], [...], jako działki nr [...], nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2023r., uzupełnionym pismem z dnia 11 lipca 2023r. Gmina [...] wystąpiła o wydanie w oparciu o art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., zaświadczenia wskazującego, że prowadzone jest przez Wojewodę Dolnośląskiego, pod sygn. NRŚ-OR.7532.295.2017.KS, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości gruntowej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz.. 191 ze zm.), w odniesieniu do wskazanych wyżej nieruchomości. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 5 września 2023r. znak: NRŚOR,7532.295.2017.KS, działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że treść zaświadczenia ma potwierdzić okoliczność, że Wojewoda prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie komunalizacji nieruchomości opisanych we wniosku. tymczasem organ wojewódzki wskazał, że nie prowadzi takiego postępowania. Dalej organ wyjaśnił, że pod wskazaną we wniosku sygnaturą NRŚOR.7532.295.2017.KS w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we [...] zarejestrowane zostało pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego we [...] z dnia 3 sierpnia 2017r, znak: WNK-RK.6825.37.2016, w którym poinformował Wojewodę Dolnośląskiego, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa w trybie art. 5 ust 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) przez Gminę [...], własności nieruchomości położonych we [...], ozn. w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] AM-[...]. Dalej wskazano, że powyższe wystąpienie nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 5 ust. 1, a należy je traktować jedynie jako informację o istnieniu przesłanek do ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania we wskazanym trybie, a przecież organ do dnia sporządzenia postanowienia nie wszczął z urzędu postępowania komunalizacyjnego. Po rozpatrzeniu wniosku oraz zbadaniu całości akt sprawy, Minister wskazał, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi wydawanie zaświadczeń (art. 217-220 k.p.a.) oraz utrwalonym orzecznictwem - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza to, co jest mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. W § 2 art. 217 określono dwie odrębne podstawy wydania zaświadczenia. Obie przesłanki są rozłączne - osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia jest zobowiązana do wykazania jednej z nich. W pierwszym wypadku (pkt 1 art. 217 § 2) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Nakłada to na organ administracji obowiązek wydania zaświadczenia, o ile stosowne dane znajdują się w jego posiadaniu. Interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia nie podlega badaniu, bowiem jest on z góry ustalony przez przepis prawa. W przypadku drugim, określonym w pkt 2 art. 217 § 2 (ubieganie się o zaświadczenie ze względu na interes prawny) organ obowiązany jest najpierw stwierdzić, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zdaniem Ministra przepis art. 217 § 2 k.p.a. należy czytać łącznie z regulacją zawartą w art. 218 § 1 k.p.a., który precyzuje, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołaną normą, zaświadczenie może potwierdzać fakty, albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Minister wskazał następnie, że zgodnie z przepisami Działu VII k.p.a. dotyczącymi wydawania zaświadczeń, postępowanie zaświadczeniowe może zakończyć się wydaniem zaświadczenia - co jest nie orzeczniczą czynnością materialno-techniczną, albo przewidzianym w art. 219 k.p.a. postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści może nastąpić wówczas, gdy: 1. z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; 2. osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; 3. organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; 4. organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu; w szczególności zdaniem Ministra należy przyjąć, iż skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie to dotyczy, jest sporny. Zatem, wydając zaświadczenie organ administracji może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie WIkp. z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08); 5. przepisy szczególne ustanawiają zakaz wydania zaświadczenia Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 3 sierpnia 2017r. Gmina [...] jako strona zainteresowana wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] AM-[...], poinformowała, iż oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust 3 i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z brzmieniem art. 17a ust 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (obowiązującego od 22 września 2004 do 16 kwietnia 2020 r.) "w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 17 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym - gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Natomiast art. 17a został dodany do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. (art. 19 tej ustawy). Zgodnie z art. 17a ust 1 i 2 cytowanej ustawy - gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31 grudnia 2005 r.), przy czym upływ tego terminu nie oznaczał braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnej. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, rzeczywiście był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. (...) samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak miało to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (vide: postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2023 r.. sygn. akt I OSK 2203/22) Minister zwrócił uwagę, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Pismo, w którym strona wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r, w sprawie II SAB/Po 145/19, wyrok WSA w Lublinie z 8 czerwca 2017 roku II SA/Lu 285/17). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "brak jest (...) środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019r. sygn. akt I SA/Wa1017/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 1998 r., III SA 408/97, LEX nr 35555). Mając na uwadze powyższe Minister wskazał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina dysponująca interesem prawnym. Zatem w dniu wpływu do organu pisma Gminy z dnia 3 sierpnia 2017r., postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte. Odnosząc się do pisma organu wojewódzkiego z dnia 8 maja 2019r., adresowanego do [...] S.A., Minister wskazał, że stanowiło ono jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez stronę skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu wobec Gminy czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z poglądem prezentowanym przez sądy administracyjne zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowanego zawiadomienia, przyjmuje się, że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki NSA z: 13.10.1999 r., sygn. akt IV SA1364/97 i z 20.01.2010 r., sygn. akt II GSK 321/09). Minister zwrócił uwagę, że powołane przez stronę skarżącą pismo z dnia 8 maja 2019 r., o którym mowa powyżej, zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., w związku z licznymi wystąpieniami Gminy, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Minister zwrócił uwagę, że zawarte w ww. piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek. Wyraźnie natomiast zaznaczono w jego treści, że: "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Zatem należy, zdaniem Ministra, przyjąć, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Zdaniem Ministra nie stanowiło ono wyrazu pierwszej czynności podjętej przez Wojewodę w sprawie komunalizacji nieruchomości, a co za tym idzie nie było czynnością wszczynającą tego rodzaju postępowanie. Minister podkreślił, że przeciwny wniosek pozbawiałby organ możliwości dokonania jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, co skutkowałoby w istocie przekształceniem zasady oficjalności w zasadę dyspozycyjności. W związku z powyższym Minister podzielił stanowisko Wojewody, że postępowanie komunalizacyjne nie zostało w sprawie wszczęte. Ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia postępowania komunalizacyjnego z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli. W tym stanie rzeczy, w ocenie Ministra, postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 września 2023r. znak: NRŚOR.7532,295.2017.KS odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Gminę [...], wskazującej, że prowadzone jest przez Wojewodę Dolnośląskiego, pod sygn. NRŚ-OR.7532.295.2017.KS, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. przez Gminę [...], prawa własności określonych w nim nieruchomości, jest prawidłowe i nie narusza przepisów prawa materialnego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina [...] (skarżąca), zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 14 ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 9 stycznia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 462, dalej: "Ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym") w związku z art. 17a, ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - który obowiązywał do dnia 16.04.2020 r. (dalej: "Ustawa przepisy wprowadzające"), poprzez ich pominięcie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, podczas gdy: • art. 17a ust. 3 Ustawy przepisy wprowadzające wskazywał na ustawowy bezwzględny obowiązek wojewodów do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, • art. 14 Ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym wskazywał, że postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, prowadzone na podstawie art. 17a ust. 3 Ustawy przepisy wprowadzające prowadzi się nadal na podstawie przepisów dotychczasowych. W tej sytuacji prawnej do dnia 16.04.2020 r. wojewoda zobowiązany był ustawowo do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej we [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], obręb [..., AM-[...] jako działki numer [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], dalej: Nieruchomość, oraz do prowadzenia w/w postępowania do czasu jego zakończenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 2.1. art. 217 §1 i §2 pkt 2) KPA w związku z art. 61 §1,61 §3 oraz 61 §4 KPA poprzez nieuwzględnienie zażalenia Gminy [...] i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o toczącym się postępowaniu, podczas gdy Wojewoda Dolnośląski najpóźniej pismem z dnia 08.05.2019 r., wszczął w powyższej dacie, z urzędu, postępowanie komunalizacyjne dotyczące Nieruchomości. W/w pismo organu jasno wskazywało, że Wojewoda Dolnośląski podjął - tj. rozpoczął postępowanie administracyjne z udziałem stron: [...] SA oraz Gminy [...], oczekując od [...] SA przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody Dolnośląskiego (tamże pod numerem 60 jest wymieniona Nieruchomość): 2.2. art. 8 kpa, poprzez nieuwzględnienie zażalenia Gminy [...] i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji kiedy działanie Wojewody Dolnośląskiego naruszało art. 8 kpa, ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać w sposób budzący zaufanie uczestników postępowań, i kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pominął, że organ I instancji co prawda nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu (do czego do dnia 16.04.2020 r. był ustawowo zobligowany), lecz wszczął de facto to postępowanie - ustalając krąg stron postępowania (tu; Gmina [...] oraz [...] SA), ustalając przedmiot tego postępowania (komunalizacja) oraz kierując do [...] SA precyzyjne pytanie co do skompletowania materiału dowodowego, który służy bezpośrednio rozstrzygnięciu w kwestii komunalizacji. Takie czynności organu są klasycznymi czynnościami merytorycznymi w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Samo uchybienie Wojewody Dolnośląskiego w postaci braku postanowienia o wszczęciu postępowania komunalizacyjnego z urzędu nie może wpływać na pogorszenie sytuacji strony w postępowaniu administracyjnym; 2.3. art. 6 kpa, poprzez nieuwzględnienie zażalenia Gminy [...] i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji kiedy działanie Wojewody Dolnośląskiego naruszyło art. 6 kpa, ponieważ organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjął bezkrytycznie za stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że występuje w kpa instytucja prawna w postaci kierowania przez organy administracji publicznej do stron postępowania "ogólnej informacji", która to korespondencja nie pozostaje w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym - a tym samym - nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Takiego sposobu działania/załatwiania spraw przez organy administracji publicznej kpa po prostu nie przewiduje. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, (a uprzednio Wojewoda Dolnośląski), nie sprecyzował podstawy prawnej "ogólnej informacji", nie opisał też czy odpowiedzi/twierdzenia stron oraz ewentualne dokumenty przedstawiane przez strony w nawiązaniu do "ogólnej informacji" podlegają już przepisom KPA, czy może nie są wiążące w żaden sposób dla uczestników postępowania oraz dla organu administracji i sądu administracyjnego. Zgromadzone w aktach sprawy pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 08 maja 2019 r. skierowane zarówno do [...] SA, jak i do Gminy [...], jasno wskazuje, że Wojewoda Dolnośląski podjął, tj. rozpoczął postępowanie administracyjne w sprawie komunalizacji, z udziałem [...] SA oraz Gminy [...], oczekując od [...] SA przedstawienia kompletnego materiału dowodowego w sprawie przekazania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...] prawa użytkowania bądź zarządu do nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do w/w pisma Wojewody Dolnośląskiego. Przepisy KPA nie przewidują gromadzenia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego w sposób inny niż w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Pozyskiwanie przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w ramach luźnej korespondencji prowadzonej przez organ nie jest dopuszczalne przepisami prawa, jako naruszające art. 8 KPA. Tak uzyskane dowody/informacje nie posiadałyby także jakiejkolwiek wiarygodności dowodowej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody Dolnośląskiego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że kwestię wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII k.p.a. (art. 217 do 220.). Art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W doktrynie i orzecznictwie definiuje się zaświadczenie jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej. Istotne jest, że zaświadczenie stanowi jedynie przejaw wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 594/10, Lex nr 597715), dokonywany w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń czynienie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por.m.in. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1225/17). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Gmina [...] wystąpiła o wydanie w oparciu o art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., zaświadczenia wskazującego, że prowadzone jest przez Wojewodę Dolnośląskiego, pod sygn. NRŚ-OR.7532.295.2017.KS, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości gruntowej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. w odniesieniu do wskazanych w komparycji zaskarżonej decyzji nieruchomości. Podkreślić ponownie należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie - oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści PiP 2004 r., nr 10, s. 63). Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA z: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, 26 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1778/11, 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 605/12. Organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, zakończone zaskarżonym postanowieniem wskazuje zatem jedynie, że z tych dokumentów, które aktualnie znajdowały się w posiadaniu organu wynikało, że nie mógł on potwierdzić - zgodnie z żądaniem skarżącego - w drodze wydania zaświadczenia, że wszczął z urzędu i prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości gruntowej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. w odniesieniu do wskazanych w komparycji zaskarżonej decyzji nieruchomości. W niniejszej sprawie bowiem Gmina [...] pismem z dnia 3 sierpnia 2017r. jako strona zainteresowana wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] AM-[...], poinformowała, że oczekuje wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust 3 i art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Sąd podziela argumentację Ministra, ze nie oznacza to, ze organ jest zobligowany wszcząć to postępowanie. Organ bowiem ma możliwość przede wszystkim oceny czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu i w tym celu ma prawo zgromadzić niezbędne dokumenty. Jak zasadnie wskazał organ zgodnie z art. 17a ust 1 i 2 cytowanej ustawy - gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31 grudnia 2005 r.), przy czym upływ tego terminu nie oznaczał braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnej. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, rzeczywiście był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. (...) samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak miało to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena, czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (vide: postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2023 r.. sygn. akt I OSK 2203/22) Jak zasadnie wskazał Minister przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Pismo, w którym strona wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r, w sprawie II SAB/Po 145/19, wyrok WSA w Lublinie z 8 czerwca 2017 roku II SA/Lu 285/17). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "brak jest (...) środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019r. sygn. akt I SA/Wa1017/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 1998 r., III SA 408/97, LEX nr 35555). Jak wynika z akt w rozpatrywanej sprawie postępowanie w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie mogło zostać wszczęte "automatycznie", bez dokonania określonych prawem czynności przez Wojewodę. W szczególności zaś, ze względu na ustawowe zagwarantowanie prawa do wszczęcia tego postępowania z urzędu przez Wojewodę, nie mogło zostać zawiązane bez jego woli, nawet jeśli wniosek w tym zakresie złożyła gmina dysponująca interesem prawnym. Zatem w dniu wpływu do organu pisma Gminy z dnia 3 sierpnia 2017r., postępowanie komunalizacyjne nie zostało wszczęte. Odnosząc się do pisma organu wojewódzkiego z dnia 8 maja 2019r., adresowanego do [...] S.A., Minister zasadnie wskazał, że stanowiło ono jedynie korespondencję, która niewątpliwie jest związana z przedmiotem oczekiwanego przez stronę skarżącą postępowania, ale nie świadczy o dokonaniu wobec Gminy czynności prawnej, przewidzianej przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z poglądem prezentowanym przez sądy administracyjne zasadą jest, że pierwszą czynnością w sprawie jest zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W przypadku braku wystosowania do strony takiego sformalizowanego zawiadomienia, przyjmuje się, że za dzień wszczęcia postępowania z urzędu należy przyjąć datę pierwszej czynności urzędowej wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu (zob. wyroki NSA z: 13.10.1999 r., sygn. akt IV SA1364/97 i z 20.01.2010 r., sygn. akt II GSK 321/09). Wbrew stanowisku skarżącej pismo Wojewody z 8 maja 2019 r., o którym mowa powyżej, zawiera jedynie ogólne informacje, dotyczące ewentualnej komunalizacji gruntów pozostających w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., w związku z licznymi wystąpieniami Gminy, sygnalizującymi konieczność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Sąd podziela stanowisko organu, że zawarte w ww. piśmie informacje w żaden sposób nie wskazują, że organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowych działek. Wyraźnie bowiem zaznaczono w jego treści, że: "obecnie Wojewoda jako organ jest zobligowany do oceny przesłanego materiału dowodowego pod kątem wszczęcia z urzędu postępowań w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości". Sąd podziela stanowisko organu, że celem tego wystąpienia było zebranie danych, w oparciu o które organ mógłby ocenić ewentualną zasadność wszczęcia z urzędu postępowań komunalizacyjnych w różnych sprawach. Nie skutkowało ono wszczęciem postępowania. Odmienna ocena ograniczałaby możliwość dokonania przez organ jakiegokolwiek rozeznania i oceny istnienia podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, co skutkowałoby w istocie przekształceniem zasady oficjalności w zasadę dyspozycyjności. Sąd podziela stanowisko organów, że postępowanie komunalizacyjne nie zostało w sprawie wszczęte a w związku z tym nie było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez Gminę treści. Wbrew stanowisku skarżącej organ nie wypowiadał się w kwestii czy występował czy nie występował ustawowy obowiązek wojewody do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia komunalizacji nieruchomości, która to nieruchomość nie została objęta spisem inwentaryzacyjnym ale mimo to uległa komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, lecz dokonał jej analizy tylko w kontekście wykazania, że w sprawie postępowanie, którego oczekuje Gmina, nie zostało wszczęte wobec czego brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żadanej przez Gminę [...] treści. Z treści wniosku o wydanie zaświadczenia wynika, że aby mu zadośćuczynić organ musiałby uprzednio podjąć decyzję o wszczęciu postępowania z urzędu zgodnie z oczekiwaniem Gminy a więc właściwie wytworzyć sytuacje prawną, której potwierdzenia Gmina żąda. Tymczasem, jak już wskazano, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.