I SA/Wa 2550/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Przemysław Żmich WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa własność nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił stwierdzenia nabycia, z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez miasto na prawach powiatu – R., prawa własności udziału wynoszącego [...] części nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0782 ha, obręb 0040 – O., jednostka ewidencyjna [...] Miasto R., zajętej pod drogę publiczną - ul. S. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez miasto na prawach powiatu – R., prawa własności udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] Miasto R., obręb 0040 – O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0782 ha, zajętej pod drogę publiczną - ulicę S.. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły J. Z. i B. S.. B. S. zmarła w dniu [...] października 2016 r. (informacja z rejestru PESEL z dnia 31 sierpnia 2020 r.). Minister Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość w udziale wynoszącym [...] części nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] o pow. 0,0782 ha była w udziale wynoszącym [...] części Gmina Miasta R., natomiast w pozostałym udziale wynoszącym [...] współwłaścicielami byli D. K., M. K., S. S., M. P., G. J., B. W., S. P. (obecne nazwisko L.) i B. S., co wynika z treści księgi wieczystej nr RA [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] stycznia 1997 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym w dniu [...] kwietnia 1996 r. L. P.. Obecnie współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym [...] części jest Gmina Miasta R., natomiast w pozostałym udziale wynoszącym [...] części współwłaścicielami są M. C., M. K., S. S., M. P., G. J., B. W., S. L. i J. Z., co wynika z treści księgi wieczystej nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 2008 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej w dniu [...] marca 2008 r. D. K.. B. S. zmarła w dniu [...] października 2016 r. (informacja z rejestru PESEL z dnia 31 sierpnia 2020 r.). Przed śmiercią B. S. utraciła prawo własności przedmiotowej nieruchomości na mocy umowy darowizny z dnia [...] marca 2013 r. Rep. [...]. Tym samym okoliczność, kto dziedziczy majątek po B. S., nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż prawo własności do przedmiotowej nieruchomości nie może być elementem majątku spadkowego. Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. Ulica S. położona jest w ciągu ulic [...] (dawniej ul. D.) i M., które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 42 poz. 205), zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Drogi te nie zostały wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalania wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a w związku z tym - zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) - stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Tym samym ulica S. leżąca w ciągu tych ulic również stała się drogą powiatową. Jak wynika z mapy sytuacyjnej wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. M. we wrześniu 2010 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2010 r. pod nr [...] działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczy w ocenie Ministra: - pismo Wodociągów Miejskich w R. Sp. z o. o. z dnia [...] września 2015 r., z którego wynika, że na ulicy S. w dniu 31 grudnia 1998 r. był wodociąg; - pismo Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z dnia [...] września 2015 r., z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica wyposażona była w gazociąg, a w miarę potrzeby prowadzone były prace eksploatacyjne polegające na kontroli stanu technicznego oraz bieżących naprawach izolacji i usuwania nieszczelności; - pisma PGE Dystrybucja S.A. z dnia [...] grudnia 2010 r., z którego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica posiadała sieć średniego i niskiego napięcia, a modernizacja sieci przed 1998 r. odbywała się w ramach zadań remontowych i przyłączeniowych w wyniku działań eksploatacyjnych; - oświadczenie Wiceprezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2011 r., z którego wynika, że Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R., jako zarządzający ulicą S. w dniu 31 grudnia 1998 r, wykonywał prace związane z utrzymaniem niniejszej drogi polegające na odśnieżaniu, konserwacji oraz bieżącym remoncie nawierzchni. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją, czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ulicy wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r., jak i po tej dacie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 145/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 833/15 oraz z dnia 22 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2059/09). Uzupełniająco Minister wskazał, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, które mają być odśnieżane. Ze wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż służby drogowe wykonują czynności odśnieżania na całym odcinku drogi jako pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów i pieszych. Minister podkreślił, iż czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 914/11). Ostatecznie, Minister uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. Z. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że w trakcie postępowania organ I instancji naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie należyte zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie oraz naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego wydając tę decyzję organ II instancji zupełnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy okazał się już wystarczający do wydania decyzji, podczas gdy w decyzji z dnia [...] października 2013 r. ten sam organ II instancji w odniesieniu do praktycznie tego samego materiału dowodowego wyraził odmienny pogląd wskazując, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy między jedną a drugą decyzją organu II instancji materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji wzbogacił się jedynie o 2 pisma nie wnoszące nic do sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić należy, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. W niniejszej sprawie organ wskazał, że na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] pod drogę publiczną ul. S. w R. wskazuje mapa sytuacyjna z wykazem zmian ewidencyjnych, zgodnie z którą działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] ( w opisie geodeta zawarł informację, że z podziału działki nr [...] powstała działka nr [...]). W ocenie organu ww. mapa jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, mapa sytuacyjna przedstawiająca granice pasa drogi publicznej w kształcie, w jakim znajduje się w aktach administracyjnych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Sąd nie podziela opinii organu, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący powyższej kwestii nie jest jednoznaczny. Sąd podkreśla, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. ustawy powołanej na wstępie, w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Rozstrzygając zatem sporną w sprawie kwestię przestrzennego zasięgu działania w rozpatrywanej sprawie art. 73 ust. 1 ustawy Sąd uznał, że zebrany przez organy materiał dowodowy nie potwierdza w sposób wystarczający prawidłowości ustaleń organu. Jak słusznie podnosi skarżąca z mapy wynika, że linie rozgraniczające teren zajęty pod ul. S. według stanu na 31 grudnia 1998 r. przebiegają mniej więcej po granicy obecnie istniejącej ulicy, jednak na obszarze m.in. działki nr [...] wchodzi w głąb tej działki. Zasadne zatem jest ustalenie, czy i jakie znajdują się na niej urządzenia, które odpowiadają wskazanej wyżej definicji pasa drogowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie powyższe w żaden sposób nie wynika. Co prawda w aktach sprawy znajdują się różne mapy ( mapa zasadnicza zawierająca granice przebiegu drogi naniesione kolorem żółtym, nie wiadomo przez kogo, mapa sytuacyjna z 2010 r.), jednak żadna z tych map nie obrazuje granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zajęcia działki nr [...] na pas drogowy. Brak mapy obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę, oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, a więc faktycznego, rzeczywistego stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Za przedwczesne uznać również należy stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy – dotycząca władania gruntem przez Miasto R. w dniu 31 grudnia 1998 r. W tym zakresie organy orzekające w sprawie powinny zgromadzić materiał dowodowy obrazujący faktyczne działania podejmowane na tym gruncie, które potwierdzałyby występowanie powyższej przesłanki. Tymczasem organy oparły się na oświadczeniu Wiceprezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2011 r., z którego wynika, że Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. jako zarządzający ul. S. w dniu 31 grudnia 1998 r. wykonywał prace związane z utrzymaniem drogi polegające na odśnieżaniu, konserwacji oraz bieżącym remoncie nawierzchni. Oświadczenie to nie może być jednak uznane za wystarczający dowód w sprawie, skoro nie zostało poparte innymi dowodami. Oświadczenie zawarte w tym piśmie nie odwołuje się bowiem do wiedzy osoby pod nim podpisanej. Zwrócić należy uwagę, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 13/13 instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 k.p.a. zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie). W żadnym zaś razie oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Oświadczenie o jakim mowa w art. 75 § 2 k.p.a. może być w postępowaniu administracyjnym traktowane jako dowód, jednakże musi on podlegać ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz sprzecznych interesów stron postępowania. W aktach sprawy brak jest zaś jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność - dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi - jak choćby umowy z podwykonawcami, czy też rachunków i faktur na wykonanie prac zleconych przez zarządcę, np. za odśnieżanie czy konserwację drogi. Zdaniem Ministra, skoro z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz) - to wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Bowiem wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. S. sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Miasto R. lub z nim konsultowane. Zatem z tego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do przedmiotowej ulicy wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela takiego stanowiska organu, bowiem sam fakt, iż w ulicy znajdował się wodociąg, gazociąg, sieć energetyczna i ewentualnie były wykonywane prace remontowe, konserwacyjne, eksploatacyjne czy modernizacyjne sieci i urządzeń nie świadczy o władaniu nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy. Pojęcie władania oznacza wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie to należy więc rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z ww. ustawą o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, iż przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Wyraźnie zaakcentował to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 zauważając, że przez władanie należy rozumieć wykonywanie czynności związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Zatem w pojęciu tym nie będą mieściły się takie czynności faktyczne, które nie odnoszą się do drogi publicznej, a wynikają na przykład z zakresu powierzonych gminie zadań własnych np. naprawa, konserwacja czy modernizacja sieci i urządzeń elektrycznych, gazowych, wodociągowych Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił oceny przedstawionej w zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanki władania nieruchomością. konsekwencji Sąd uznał, że przedwcześnie przyjęto, iż zaistniały wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż okoliczności dotyczące zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz fakt władania nią przez Miasto R. w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagają dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia. Zatem podjęta przez organ I instancji decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej działki oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji są przedwczesne i wydane zostały z naruszeniem ww. art. 73 ustawy oraz przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - bowiem organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Rozpatrując ponownie sprawę organ wojewódzki weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i zgromadzi niezbędny materiał dowodowy. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuści wszystko, co może się przyczynić do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w ww. art. 73. W szczególności mogą to być zeznania świadków na okoliczność ewentualnych prac wykonywanych na tej działce (gdyby okazało się, że nie ma stosownych dokumentów), dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę z zaznaczonymi granicami działki wykazujące stan zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna) - w celu ustalenia, czy przedmiotowa działka znajduje się w granicach ul. S.. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób nie budzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy - organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w jej uzasadnieniu, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.