I SA/Wa 256/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi T. M. i J. M. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]Minister Skarbu Państwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. orzeczeniem z dnia [...] marca 1964 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu gruntów położonych w M., należących m.in. do: M. M., J. M. oraz K. i H. M., a także o odszkodowaniu za dokonane wywłaszczenie. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu w M. - stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną powiatową nr [...], położonych w obrębie Miasta M, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], o pow. [...] ha, nr [...], o pow. [...] ha, nr [...], o pow. [...] ha oraz nr [...], o pow. [...] ha. W dniu 10 września 2014 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo T. i J. M. zatytułowane "Odwołanie", w którym stwierdzili: "Odwołujemy się od decyzji [...] ...". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody P. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie tym, że jest zobligowany do sprawdzenia, czy odwołanie wpłynęło od strony postępowania lub prawidłowo umocowanego pełnomocnika oraz czy zostało wniesione w terminie, określonym w art. 129 § 2 kpa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Minister stwierdził, iż termin do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. upłynął z dniem 22 listopada 2010 r., a wobec braku odwołania od niej w tym terminie, decyzja stała się ostateczna z dniem 23 listopada 2010 r. Odwołanie T. M. i J. M. wpłynęło do Wojewody [...] po wskazanej dacie, tj. w dniu [...] września 2014 r. - a więc z uchybieniem terminu, określonego w art. 129 § 2 kpa. Ponadto organ II instancji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 727/96 wskazujący, że organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Warunkiem bowiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie, określonego w art. 129 § 2 kpa. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Zwrócił też uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/13, w którym Sąd stwierdził, że jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i która nie wniosła odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania, biorącej w nim udział, organ odwoławczy winien stwierdzić jego niedopuszczalność, w trybie art. 134 kpa, bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli T. M. i J. M., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa polegające na: a) nie zebraniu pełnego materiału oraz nie dokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności brak pełnego rozpoznania intencji skarżących, tj. wznowienia postępowania. b) braku umożliwienia stronie zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego oraz sprecyzowania twierdzeń i żądań z odwołania, c) błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz założenie stanu niezgodnego ze stanem faktycznym sprawy, poprzez przyjęcie, iż odwołanie od skarżonego postępowania nie miało na celu wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., a przeprowadzone postępowanie jest wolne od naruszeń przepisów postępowania administracyjnego; naruszenie art. 6, 8, 9, 10, 11 oraz 84 i 107 § 3 kpa, polegające na: a) niezasadnym uznaniu, iż odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu, zamiast iż odwołanie - mające na celu wznowienie postępowania - zostało wniesione w odpowiednim terminie, b) działaniu w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez brak merytorycznego rozpoznania odwołania, c) dowolności w wydaniu decyzji, poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, spowodowane brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy, d) błędnym i nie merytorycznym uzasadnieniu wydanej decyzji ograniczającym się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania; naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 129 § 2 kpa, polegające na: a) braku uznania odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. za wniosek o wznowienie postępowania, pomimo iż wynikało to z treści odwołania, jak i czynności przeprowadzonych wcześniej przed Starostą, b) stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie mieli na celu odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., kiedy w rzeczywistości intencją skarżących było wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, którą skarżący otrzymali dopiero w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i przyjęcie, iż "odwołanie" jest wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Uzasadnili, że po otrzymaniu wskazanej decyzji natychmiast sprzeciwili się jej wnosząc "odwołanie". Zachowali przy tym jednocześnie termin przewidziany dla wniosku o wznowienie postępowania. Celem pisma zatytułowanego "odwołanie" było umożliwienie uczestnictwa w zakończonym postępowaniu, w którym bez swojej winy nie mogli brać udziału. Powołali się ponadto na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez T. M. i J. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. - przy czym stronami niniejszego postępowania byli tylko Starosta Powiatu w M. i Zarząd Powiatu w M. Urząd ten otrzymał decyzję w dniu [...] listopada 2010 r. T. M. i J. M. wnieśli w dniu 10 września 2014 r. pismo zatytułowane "Odwołanie". Przy czym we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze podnoszą, iż ich pismo nie stanowiło odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., lecz wniosek o wznowienie zakończonego nią postępowania. Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ wydając zaskarżone do Sądu orzeczenie, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 kpa, w którym uznał, że skarżący wnieśli odwołanie z uchybieniem terminu, dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej spornego pisma. W doktrynie prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż to treść pisma - a nie jego tytuł - decyduje o tym jaki jest jego charakter (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 445/12 - LEX nr 1136704, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1519/14). Pomocne zatem - do odczytania treści wniesionego podania - mogą być okoliczności sprawy. Skoro zatem treść pisma stanowi o tym, czy wniesione podanie jest odwołaniem, czy też innym wnioskiem w prowadzonym postępowaniu, to Sąd stanął na stanowisku, że organ - opierając się jedynie na tytule oraz pierwszym zdaniu wniesionego pisma - w ogóle nie dokonał oceny jego charakteru. Wskazać należy, iż jeśli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do kwalifikacji przez organ odwoławczy pism wnoszonych przez strony, to nie mogą być one automatycznie przyjęte jako przemawiające za istnieniem odwołania, bez próby wyjaśnienia wątpliwości i uzyskania wyjaśnienia od strony, która stosowny dokument sporządziła (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 568/05 - LEX nr 171666). Wniesione przez skarżących podanie jest sformułowane w sposób bardzo nieprecyzyjny, niejasny i odnosi się w znaczącej mierze do działań urzędów. Podniesione w nim żądania nie są klarowne i czytelne. Ponadto zostało ono wniesione blisko 4 lata po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...]. W tych okolicznościach w niniejszej sprawie administracyjnej organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić wątpliwości odnośnie charakteru złożonego podania, przez wezwanie T. M. i J. M do jego jednoznacznego sprecyzowania. Dopiero takie działanie pozwoliłoby nadać mu prawidłowy tok procedowania. Po ustaleniu powyższej okoliczności Minister powinien przejść do badania, czy podanie to zostało wniesione przez osobę, która ma przymiot strony w powadzonym postępowaniu. T. M. i J. M. nie otrzymali decyzji organu I instancji, bowiem dotyczy ona komunalizacji. Powyższa okoliczność powoduje, że aby strony te mogły, np. odwołać się od przedmiotowej decyzji, czy też wznowić postępowanie w sprawie, muszą legitymować się tytułem prawno-rzeczonym do gruntu objętego orzeczeniem Wojewody [...]. Tymczasem w treści wniesionego we wrześniu 2014 r. pisma skarżący zarzucają łamanie prawa przez wydanie decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. nr [...] oraz wskazują na decyzję Wojewódzkiej Komisji ds. Wywłaszczeń nr [...]. W żaden zatem sposób nie wykazali w nim powołanego powyżej tytułu do skomunalizowanego gruntu. Nawet jeśli organ uznałby w sposób prawidłowy, że sporne pismo stanowi odwołanie od decyzji, które nie pochodzi od legitymowanej strony - to zgodnie z art. 134 kpa był uprawniony do stwierdzenia w pierwszej kolejności (w drodze postanowienia) niedopuszczalności odwołania, zaś w drugiej uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97, opubl. LEX nr 35125). Zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 602/97, LEX nr 34310). Nie można bowiem pomijać, że kwestię dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych przez przepisy prawne – w tym też wymogu jego wniesienia przez osobę uprawnioną – czyli posiadającą interes prawny w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych do przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się bowiem przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Z tych też względów organ, do którego zostało wniesione odwołanie, powinien w pierwszej kolejności sprawdzić, czy zostało ono złożone przez osobę uprawnioną, a następnie, czy zachowano ustawowy termin do dokonania tej czynności. Minister rozpoznając sporne pismo i uznając, że stanowi ono odwołanie, jednak tego nie uczynił. Nie zbadał, czy podanie zostało wniesione przez stronę – a dopiero stwierdzenie tego faktu pozwala na badanie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/2006 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że jeżeli organ miał wątpliwości co do tego, czy wnioskodawcy mieli przymiot strony w sprawie, powinien wezwać ich do wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, z których wynika ich interes prawny w tej sprawie. Pominięcie zbadania wskazanej legitymacji strony przez Ministra jest tym bardziej zaskakujące, iż z akt sprawy nie wynika, czy skarżący są następcami prawnymi byłego właściciela nieruchomości, wywłaszczonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1964 r. Z tego też względu twierdzenia Ministra, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt II OSK 510/07, uznaje się, iż żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji - jest jak najbardziej prawidłowe. Sformułowany jednak przez organ - na gruncie niniejszej sprawy - wniosek nie jest słuszny, gdyż pomija fakt, że do precyzyjnego odtworzenia treści złożonego żądania, zwłaszcza jeśli pochodzi ono od strony, która nie jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – zobowiązany jest organ administracji. W tych okolicznościach ponownie rozpoznając sporne pismo Minister Skarbu Państwa - po ustaleniu treści żądania strony - powinien zbadać, czy podanie pochodzi od strony i dopiero wówczas podjąć odpowiednie, przewidziane przez kodeks rozstrzygnięcie, w prawidłowym trybie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.