I SA/Wa 2567/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Asesor WSA Anna Fyda-Kawula Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. J. i M. F. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku H. W., J. L., M. K., H. G., J. J. oraz H. J. z dnia [...] maja 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...], wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie, w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego w tej sprawie. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa z dnia 29 września 1990 r.), stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa, jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia może natomiast uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Minister podał, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., jak również nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości objętej tą decyzją. Organ wyjaśnił, że dawna działka nr [...] wchodzi obecnie w skład działki nr [...] z obrębu [...] i została objęta decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Skarżący wywodzą zaś swój interes prawny z faktu, że są następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], co – jak twierdzą – czyni ich osobami trzecimi w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. W ocenie organu, w sytuacji, w której została wydana decyzja o uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej nieruchomością, jej byli właściciele lub ich następcy prawni mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jedynie wtedy, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem tzw. wniosku "zwrotowego". Jednak dopiero złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu i zawiadomienie o tym fakcie organu orzekającego o uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem niej praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe jest bowiem innym organem niż prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości i w związku z tym nie ma obowiązku ustalenia z urzędu, czy w stosunku do gruntu objętego uwłaszczeniem zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie wnioski o zwrot nieruchomości zostały złożone w 2000 r. oraz w 2015 r., a decyzję uwłaszczeniową Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lipca 1992 r., a zatem na długo przed złożeniem wniosków o zwrot nieruchomości. Ponadto postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości zostały zakończone decyzjami umarzającymi postępowanie. Z tej przyczyny organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługiwał status osoby trzeciej w postępowaniu uwłaszczeniowym. A zatem nie mają oni również interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Odnosząc się do podnoszonego przez wnioskodawców zarzutu, dotyczącego nieuzasadnionego zastosowania art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) pomimo wcześniejszego prowadzenia postępowania dowodowego, organ podniósł, że wszystkie czynności podjęte w następstwie wniosku z dnia [...] maja 2015 r., miały na celu wyłącznie potwierdzenie przez organ, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania. Ocena legitymacji procesowej wnioskodawców nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej. P. J. i M. F., następcy prawni H. J., wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając zarzuty naruszenia art. 127 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2021 r. w sytuacji, w której postanowienie to zostało wydane naruszeniem art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a na wypadek braku uznania powyższego zarzutu, z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania tego przepisu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2021 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że okoliczność umorzenia postępowania z ich wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przesądza, że nie mają oni interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, gdyż mogą posiadać interes prawny z innych przyczyn. W ocenie skarżących, stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do działki nr [...] będzie oznaczało, że w tym zakresie rozstrzygnięcie to nigdy nie istniało w obrocie prawnym. Tym samym, na gruncie tym dnia 5 grudnia 1990 r. nie powstało użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej. W konsekwencji odpadnie jedyna podstawa odmowy zwrotu skarżącym nieruchomości, co będzie uprawniało wywłaszczonych do zakwestionowania decyzji o odmowie zwrotu w trybie art. 145 § 1 k.p.a. (wznowienie postępowania) albo art. 156 § 1 k.p.a. (stwierdzenie nieważności). Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej we wnioskowanym zakresie ma zatem bezpośrednie przełożenie na interes prawny skarżących. Skarżący podnieśli ponadto, że w rozpoznawanej sprawie organ nie miał podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., bowiem w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przepis ten może mieć zastosowanie jedynie w oczywistych sytuacjach niedopuszczalności postępowania, kiedy taka niedopuszczalność nie wymaga nawet wyjaśnienia. Tym samym, w przypadku wniesienia żądania wszczęcia postępowania przez podmiot niebędący stroną zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy brak przymiotu strony można stwierdzić na podstawie analizy samego podania. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem dla ustalenia statusu skarżących jako stron postępowania Minister musiał przeprowadzać czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy powołany wniosek został złożony przed albo po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje więc dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W ocenie Sądu, organ nadzoru prawidłowo zastosował wymieniony przepis, przyjmując, że należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] maja 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1992 r., bowiem wnioskodawcom nie przysługiwał status strony tego postępowania. W myśl art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dla skutecznego wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji konieczne jest zatem, aby podmiot składający wniosek posiadał status strony w tym postępowaniu. Jak wynika z treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że źródeł interesu prawnego należy poszukiwać przede wszystkim w prawie materialnym. Interes prawny to bowiem związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 18 i nast.). Innymi słowy podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje realne, rzeczywiste i bezpośrednie powiązanie, wynikające z treści normy prawa materialnego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywało na indywidualność, konkretność i bezpośredniość tego powiązania jako istotne cechy interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1926/15, to oraz inne powoływane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, co prawidłowo ustalił organ nadzoru, brak jest tego rodzaju bezpośredniego i konkretnego powiązania pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawców a przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, będącego materialnoprawną podstawą wydania decyzji z dnia [...] lipca 1992 r., stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciela gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Natomiast osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z faktu, że są następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości oraz że występowali z wnioskami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczności te nie są jednak wystarczające dla uznania, że posiadają oni przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Nie jest sporne, że wnioski o zwrot nieruchomości (działki nr [...]) były składane przez wnioskodawców dwukrotnie: w 2000 r. oraz w 2015 r., zaś postepowania administracyjne z tych wniosków zostały prawomocnie umorzone. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 630/08, istotna różnica między prawami podmiotowymi bezpośrednimi, a roszczeniami polega na tym, że te pierwsze istnieją niejako z mocy prawa i obowiązują erga omnes niezależnie od aktywności właściciela, roszczenia zaś rodzą u adresatów obowiązek odpowiedniego zachowania się po ich skutecznym zgłoszeniu przez uprawnionego. Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i jest roszczeniem ściśle związanym z osobą (por. postanowienie SN z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV CZ 141/00, niepublikowane, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 52496; Tadeusz Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, LexisNexis 2007, s. 227-228). W myśl art. 142 ust. 1 oraz art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie to jest rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym, wszczynanym na wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie można zatem mówić o pominięciu w postępowaniu uwłaszczeniowym prawa osoby trzeciej w postaci roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli żądanie zwrotu nie zostało zgłoszone. Skutkiem takiego poglądu jest stanowisko, zgodnie z którym zakaz naruszenia praw osób trzecich do nieruchomości nie jest dochowany, gdy przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej został złożony wniosek o zwrot nieruchomości (por. również uchwałę SN z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99, OSNP 2000/8/294; oraz wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1652/06; z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1733/06; z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 43/07; z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 721/11; z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1042/14). A contrario, jeśli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie dochodzi do naruszenia praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1992 r. Powoływanie się przez skarżących na ewentualne konsekwencje stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej dla prawomocnie zakończonych postepowań w sprawie zwrotu nieruchomości (możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji) potwierdza jedynie, że związek pomiędzy decyzją uwłaszczeniową a uprawnieniami skarżących ma jedynie charakter pośredni i hipotetyczny. Tymczasem, jak już wskazywano dla wykazania interesu prawnego, konieczne jest, aby związek pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawców a przedmiotem postępowania był realny i bezpośredni. W konsekwencji, zarzut wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z naruszeniem art. 28 k.p.a. okazał się niezasadny. Na uwzględnienie nie zasługiwał również postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Jak już wskazywano, organ przed przystąpieniem do merytorycznego badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest zobligowany do ustalenia, czy wnioskodawca dysponuje przymiotem strony w tym postępowaniu. W przypadku stwierdzenia, że żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od strony, organ wydaje, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organ, stwierdziwszy, że żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osób niebędących stronami tego postępowania, był zobowiązany do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w dniu [...] września 2021 r., tj. już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która do art. 158 k.p.a. dodała § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że w chwili obecnej po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.