I SA/Wa 2573/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 24 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] w [...] w Likwidacji na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Przedsiębiorstwa [...] w [...] w likwidacji (dalej jako skarżący), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] grudnia 2016 r. nr [...], stwierdzającej na podstawie art. 18 ust. 1 i 4, art. 17a i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa) nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 256, dalej jako kpa) stroną postępowania jest każdy kto ma w nim interes prawny, przy czym w sprawach dotyczących komunalizacji interes prawny ma Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina, zaś inny podmiot jedynie wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. W ocenie organu skarżący nie przedłożył dokumentu potwierdzającego jakikolwiek jego tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. W stosunku do wywodzenia przez skarżącego interesu prawnego z art. 49 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej jako kc). organ podniósł, że z przepisu tego nie można wyprowadzić interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, albowiem decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie skomunalizowano żadnych urządzeń znajdujących się na gruncie. W konsekwencji minister uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez podmiot niebędący stroną i na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono mu naruszenie : 1. art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuznaniu skarżącego za stronę postępowania; 2. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez brak rozstrzygnięcia na rzecz skarżącego o własności znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości: drogi dojazdowej do studni głębinowej S4 o nawierzchni bitumicznej na podbudowie betonowej, stanowiącej jego mienie jako części składowe przedsiębiorstwa, z którym zostały trwale połączone przed datą komunalizacji; 3. art. 7, 8, 75, 77 i 80 kpa, poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania oraz zupełne pominięcie dowodu w postaci protokołu końcowego i przekazania do użytku inwestycji – ujęcie wody ze studni 4 i 5 z 17 maja 1990 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Potwierdzenie praw strony czyli stwierdzenie interesu prawnego, sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Jak prawidłowo zauważył organ, w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w postępowaniach komunalizacyjnych, prowadzonych na podstawie art. 5 ustawy stroną może być, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu również w postępowaniu w przedmiocie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym, poza Skarbem Państwa i gminą stroną może być dodatkowo jedynie podmiot, który wykaże, że w dniu, w którym zapadła decyzja komunalizacyjna legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Oznacza to, że skarżący w momencie występowania z wnioskiem o weryfikację legalności decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa powinien wykazać, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej tą decyzją. W niniejszej sprawie skarżący – pomimo wezwania przez organ – nie przedstawił dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości stwierdzając przy tym, że nie została wydana decyzja o ustanowieniu na jego rzecz zarządu lub użytkowania. Dokumenty przedłożone przez skarżącego w sposób oczywisty nie potwierdzają, że posiada on tytuł prawny do nieruchomości, w szczególności należy zauważyć, że protokół odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji nie ustanawia żadnego prawa w stosunku do nieruchomości. Bezpodstawne jest wywodzenie przez skarżącego interesu prawnego z art. 49 kc. Okoliczność, że na gruncie znajduje się droga zakładowa, które jako wchodząca w skład przedsiębiorstwa nie stanowi części składowej nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania w ramach postępowania nadzorczego o własności objętego komunalizacją mienia. Spory o własność, jako należące do kategorii spraw cywilnych podlegają rozpoznaniu i rozstrzyganiu przed sądem powszechnym w przewidzianych do tego postępowaniach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 746/17). Skoro zatem skarżący twierdzi, że wskazane przez niego rzeczy stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, to ustalenia tego prawa może dochodzić w odpowiednim trybie przed sądem powszechnym. W postępowaniu komunalizacyjnym sprawdzeniu podlega jedynie wypełnienie przesłanek komunalizacji przewidzianych w ustawie, a w postępowaniu nieważnościowym – wyłącznie zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 kpa. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają inne sprawy prowadzone z udziałem skarżącego a dotyczące składników przedsiębiorstwa. W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o nadzór skarżący wystąpił w stosunku do decyzji komunalizacyjnej dotyczącej drogi dojazdowej a nie elementu czy składników przedsiębiorstwa strony skarżącej. Przywołane w skardze decyzje nie mają zatem wpływu na wynik niniejszej sprawy, zwłaszcza że skarżący jednoznacznie oświadczył, że nie dysponuje żadnym dokumentem wykluczającym komunalizację. Trzeba podkreślić, że nieważności nie można domniemywać ani jej dopiero poszukiwać. Oznacza to, że ten kto się na nią powołuje winien wykazać swój interes prawny a więc, oczywistą wadliwość decyzji – już na etapie inicjowania wniosku o stwierdzenie jej nieważności. W sprawach komunalizacyjnych sprowadza się to do przedstawiania dokumentu wskazującego na tytuł prawny do nieruchomości. Innymi słowy, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, w trybie nadzwyczajnym obowiązują inne rygory niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Sąd podkreśla, że tylko posiadanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości podlegającej komunalizacji daje interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym oraz w postępowaniu nadzorczym w stosunku do decyzji komunalizacyjnej. Interesu takiego nie daje faktyczne korzystanie z nieruchomości ani faktyczne władanie nią. Przedłożone dokumenty oraz twierdzenia zawarte w skardze wskazują jedynie na interes faktyczny skarżącego, który jednak nie daje legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa). Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 ppsa.