I SA/Wa 2672/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. i P. K. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje na rzecz skarżących K. K. i P. K. od Prezydenta [...] sumę pieniężną w wysokości po 10000 (dziesięć tysięcy) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących K. K. i P. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] września 2021 r. K. K. i P. K. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/15, na podstawie którego Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "[...]", dz. [...] i [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo, iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżących wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność kilkukrotnego wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie grzywien za niewykonanie powołanego wyroku z 2015 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie Skarżący podkreślili, że organ od ponad 5 lat zwleka ze zleceniem wykonania operatu szacunkowego, od którego uzależniał załatwienie sprawy. Skarżący podnieśli, że ponoszą wymierną szkodę, gdyż nie mogą dysponować kwotą odszkodowania, która im się słusznie należy. Zdaniem Skarżący postępowanie organu w niniejszej sprawie wykazuje wysoki stopień lekceważenia zarówno strony postępowania jak i przede wszystkim prawomocnego wyroku Sądu zobowiązującego organ do wydania decyzji. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 15 000 zł; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Prezydenta na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 10 000 zł dla każdego z nich; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Wnieśli również o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz nie wyraził zgody na zastosowanie w niniejszej sprawie trybu uproszczonego, wskazując, że postępowanie w sprawach odszkodowawczych polega m.in. na gromadzeniu dokumentów potwierdzających prawa podmiotowe wnioskodawcy do ubiegania się o odszkodowanie, ustalaniu wszystkich osób uprawnionych, określeniu aktualnego właściciela gruntu, pozyskaniu map sytuacyjnych, występowaniu do sądu wieczystoksięgowego po zaświadczenia hipoteczne i do biegłych po opinie, a także sprawdzeniu czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pismem z [...] listopada 2021 r. organ wyznaczył, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] marca 2022 r. W dniu [...] lutego 2020 r. do organu wpłynęła dokumentacja z Archiwum Państwowego, o którą organ wnosił pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Ponadto wskazał, że na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony, a także równolegle prowadzonych postępowań nadzwyczajnych, akta administracyjne pozostają w dyspozycji organów nadzoru oraz sądów administracyjnych, co przekłada się bezpośrednio na szybkość procedowania, a w efekcie na wydłużenie trwającego postępowania. Organ wyjaśnił, że w oparciu jedynie o akta zastępcze nie jest możliwe załatwienie sprawy. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 grudnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione. Jednakże, w związku z aktualną sytuacją epidemiczną, niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 powyższej ustawy covidowej (vide: zarządzenie z 24 stycznia 2022 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 154 § 7 p.p.s.a.). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 1 października 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 526/15, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "[...]" dz. [...] i [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta te wraz z prawomocnym powołanym wyżej wyrokiem wpłynęły do organu 2 grudnia 2015 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 2 lutego 2016 r. Z akt sprawy wynika przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, tutejszy Sąd wyrokiem z 17 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 468/16 wymierzył już organowi grzywnę w wysokości 500 zł w związku z niewykonaniem wyroku Sądu z dnia 1 października 2015 r. i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kolejnym orzeczeniem z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/17, Sąd ponownie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na skutek kolejnej skargi wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1867/18, Sąd po raz kolejny wymierzył organowi grzywnę, tym razem w wysokości 5000 zł i ponownie stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 1 października 2015 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie wyrokiem z 16 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 435/19, Sąd ukarał organ grzywną w wysokości 1000 zł za niewykonanie powyższego wyroku. Wówczas także stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei, wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2168/19, Sąd ukarał organ grzywną w wysokości 6 000 zł za niewykonanie powyższego wyroku, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i jednocześnie przyznał od organu na rzecz skarżącej kwotę pieniężną w kwocie 2000 zł. Ostatni raz Sąd ukarał organ za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2015 r., wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2337/20, grzywną w wysokości 6000 zł w związku i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyznał również od organu na rzecz skarżącej kwotę pieniężną w kwocie 10000 zł. A zatem obecna skarga jest już siódmą skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 1 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/15. Pomimo więc uprzednich wielokrotnych wezwań przez Skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu sześciu grzywien, a nawet sum pieniężnych w znacznej wysokości, za niewykonanie ww. wyroku z 1 października 2015 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z 1 października 2015 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 10 000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już siódma grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywnami w kwotach od 500 zł do 6000 zł nie przyniosło żadnego skutku w kwestii rozpoznania opisanego wniosku odszkodowawczego. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność, ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku, która nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio sześciokrotnie grzywnami za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło prawie 6 lat od wyznaczonego terminu, a ponad rok od ostatniego wyroku WSA w Warszawie wymierzającego grzywnę (z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2337/20. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia [...] czerwca 2021 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 2337/20 o ukaranie Prezydenta po raz szósty grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2015 r. organ pierwszą czynność w sprawie, mającą odzwierciedlenie w materiale dowodowym, dokonał dopiero w dniu [...] listopada 2020 r., kiedy zawiadomił pełnomocnika Skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy i planowanym terminie rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego na dzień [...] marca 2022 r. Wcześniej, bo pismem z [...] września 2021 r. Skarżący wezwali organ do wykonania powołanego wyroku z 2015 r. Wezwanie to pozostało jednak bez stosowanej reakcji ze strony organu i Skarżący wnieśli do Sądu niniejszą skargę na niewykonanie wyroku. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym Sąd wskazuje, że tłumaczenie organu, iż na przeszkodzie załatwieniu niniejszej sprawy stoi permanentny brak oryginałów akt administracyjnych z uwagi na konieczność ich ciągłego przesyłania do innych organów i sądów, stoi w sprzeczności z treścią pisma organu z [...] listopada 2021 r., w którym organ poinformował Skarżących, że sprawę załatwi w terminie do [...] marca 2022 r., a jako przyczynę braku jej zakończenia wskazał złożony charakter sprawy oraz dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań za grunty warszawskie, a nie brak oryginałów akt sprawy. Sąd nie podzielił przy tym argumentów Prezydenta co do niemożliwości procedowania jedynie w oparciu o aktach zastępcze. Ponadto podniesiony przez organ fakt wydłużenia czasu trwania postępowania spowodowany dużą ilością innych spraw nie może stanowić wystarczającego usprawiedliwienia braku rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego w okolicznościach niniejszej sprawy, w której organ nie wykonuje prawomocnego wyroku Sądu prawie 6 lat. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 10000 zł na rzecz każdego ze nich. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla Skarżących za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie ich sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Wszak przepis ten ma także za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu, co w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bez wątpienia miało miejsce. Sąd dostrzegł również, że w realiach niniejszej sprawy, przyznanie przedmiotowych sum uzasadniają szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też uzasadniona obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz Skarżących wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Dodatkowo przyznane kwoty pieniężne stanowią także swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania oraz opieszałość organu w toku prowadzonego już od 19 lat postępowania, które tak jak wskazano powyżej miały rażący charakter. W ocenie Sądu, przyznana Skarżącym kwota powinna ostatecznie skłonić organ do rozpatrzenia złożonego wniosku o odszkodowanie oraz wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).