I SA/Wa 2681/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania gminie mienia państwowego związanego z realizacją zadań oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmawiającej przekazania na rzecz Gminy Miasto Ł. zabudowanej nieruchomości, położonej w Ł., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] - utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Gmina Miasta Ł. wnioskiem z dnia 2 listopada 2010 r. wystąpiła na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) o nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy Miasta Ł. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Uzasadniła to tym, iż przedmiotowa nieruchomość związana jest z realizacją bieżących zadań Gminy Miasto Ł. w zakresie: - sprawy dotyczące zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, (art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591); - sprawy dotyczące zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego, (art. 7 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591); - sprawy dotyczące zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności w zakresie utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, (art. 7 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku nr [...] odmówił przekazania na rzecz Gminy Miasto Ł. własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, iż istotną przesłanką do komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ww. ustawy jest służenie danej nieruchomości wykonywaniu ściśle określonych zadań własnych gminy, na terenie której jest położona. Oznacza to, że gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, iż wyżej wymieniona nieruchomość służy faktycznie i bezpośrednio wykonywaniu zadań własnych gminy Miasto Ł. określonych przez przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1,7, 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) albowiem na przedmiotowej nieruchomości znajdują się budynki mieszkalne które są zasiedlone. Fakt ten potwierdza protokół zdawczo - odbiorczy, sporządzony na okoliczność przejęcia nieruchomości zabudowanej położonej w Ł. przy ul.[...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda [...] wskazał, iż nie można uznać, iż przejęcie mieszkań już zasiedlonych, a więc zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych związane jest z realizacją zdań gminy, jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe. Zadanie to polega na zapewnieniu mieszkań mieszkańcom gminy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ uznał, iż wniosek Prezydenta Miasta Ł. o przekazanie wyżej wymienionej nieruchomości nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a zatem nieodpłatne przekazanie tej nieruchomości jest nieuzasadnione. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył Prezydent Miasta Ł. domagając się przekazania własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, iż przedmiotowe budynki mieszkalne są administrowane przez Gminę i Gmina ponosi wszelkie koszty związane z tą administracją, w szczególności ponoszone na utrzymanie i modernizację. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. - utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zlokalizowane na przedmiotowej nieruchomości budynki mieszkalne stanowiące własność Skarbu Państwa są istotnie administrowane na zlecenie Gminy. Argument ten jednak nie może przesądzać o realizacji zadań Gminy. Lokale w przedmiotowych budynkach są zasiedlone i brak jest obszaru, w którym realizowane byłoby zadanie Gminy polegające na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego. Wskazano również, iż w aktualnym stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości być może koszty jej eksploatacji powinien ponosić jej właściciel, czyli Skarb Państwa. Ponoszenie tych obciążeń przez Gminę samo przez się nie może stanowić argumentu na rzecz przeniesienia własności, ponieważ skomunalizowany w istocie byłby majątek do zbycia na rzecz lokatorów, czyli środki finansowe, a nie mienie mające służyć realizacji zadań Gminy. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto Ł., zaskarżając w/w decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z powodu niezgodności z prawem, tj. naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) i wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa oraz Wojewoda [...] nie biorą pod uwagę faktu, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta w zarząd Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej Ł. na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1993r., znak: [...], podjętej na podstawie art. 104 k.p.a., art. 25 ust. 2 Prawo Lokalowe - ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. (t.j.: Dz. U. nr 30 z 987 r., poz. 165) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 5 października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222). W wykonaniu w/w decyzji został sporządzony w dniu [...] lipca 1993 r. protokół zdawczo - odbiorczy. Następnie wskazano, iż zgodnie z art. 1 pkt 13 lit. g ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34 z 1990 r., poz. 198) orzekanie o przejęciu w zarząd budynków stanowiących własność osób fizycznych (art. 25 ust. 2 oraz 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165, z 1989 r. Nr 10, poz. 57, Nr 20, poz. 108, Nr 34, poz. 178, Nr 35, poz. 192 i z 1990 r. Nr 4, poz. 19 i Nr 32, poz. 190), przeszło do zadań i kompetencji organów gminy. W ocenie strony skarżącej, z wyżej wskazanego powodu, nie są zrozumiałe stwierdzenia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, dotyczące braku realizacji zadań własnych gminy oraz ponoszenia kosztów administracji przedmiotową nieruchomością przez Skarb Państwa. Wskazano również, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), "tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy", która "na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach". Powyższe fakty, dotyczące przedmiotowej nieruchomości, potwierdził Dyrektor Wydziału Budynków i Lokali w Departamencie Infrastruktury i Lokali Urzędu Miasta Ł. w piśmie z dnia 1 września 2013 r. W skardze podniesiono również, że zaprezentowana przez organy I i II instancji interpretacja terminu "realizacja zadań własnych gminy", w związku z art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej powoduje, że praktycznie mimo spełnienia przesłanek z tego przepisu - samorządom nie mogłoby być nigdy przekazane mienie w w/w trybie - a celem ustawodawcy nie było tworzenie przepisu niemożliwego do zrealizowania w praktyce. Według uzasadnienia odmowy komunalizacji, wynikałoby, że tylko lokale jeszcze nie zasiedlone mogłyby być objęte wskazaną normą prawną. Natomiast nowobudowane zasoby mieszkaniowe i tak są własnością danej gminy, skoro ona realizuje daną inwestycję. Odmowy komunalizacji nie może usprawiedliwiać zatem uznanie administracyjne przewidziane w w/cyt. przepisie (decyzja fakultatywna). Swoboda uznania administracyjnego jest na gruncie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego ograniczona tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art.7k.p.a.). Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem, bo wymagają zbadania, czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji, jak również, czy prawidłowo uzasadniono, w zgodzie z art. 7 k.p.a., wybór danego rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w sprawie. W ocenie Miasta Ł. w/w zasady uznania administracyjnego, nie zostały zachowane w niniejszej sprawie i z tych względów zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Tym bardziej, że gmina Miasto Ł. poniosła poważne i uzasadnione nakłady finansowe na nieruchomości. Nakłady te wynikały, z realizacji cytowanego wyżej zadania (art. 25 ust. 2 oraz 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku - Prawo lokalowe), które ustawodawca przekazał samorządom ustawą o podziale zadań i kompetencji. Ustawa kompetencyjna natomiast nie przekazała realizacji w/w zadania na rzecz Wojewody [...], bądź innego organu reprezentującego Skarb Państwa, tj. byłego Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł., bądź obecnie Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę sprawy w ramach wskazanych kryteriów uznać należało, że skarga podlegała oddaleniu. W pierwszym rzędzie należało się odnieść do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1754/13 wskazał, że: Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ I i II instancji sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art.7 k.p.a. i art.77 k.p.a. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że te dotyczą dyspozycji art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U., Nr 32, poz. 191 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 407/08 podkreślił, że: W świetle przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. Należy zaznaczyć, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. W orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na tle powyższego przepisu funkcjonuje pogląd, który należy podzielić, że przepis powyższy nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Powyższe byłoby jednak w sprzeczności z intencją ustawodawcy i intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej celem, jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 114/06). Takie stanowisko przyjął również orzekający w sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przekazywanie mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) a w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych sprawy niniejszej należy wskazać, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się budynki mieszkalne które są zasiedlone (niesporne). Nie można zatem uznać, że przejęcie mieszkań już zasiedlonych, związane jest z realizacją zadań gminy jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe. Przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990r. służy bowiem ułatwianiu realizacji zadań własnych gminy. Czyli takich, które są lub będą realizowane. Przyjmując wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis znajduje zastosowanie w sytuacji gdy zadania zostały już zrealizowane i służy w pewnym stopniu "porządkowaniu" stanu prawnego przy takim stanie faktycznym Sąd dopuściłby się naruszenia prawa materialnego. Dokonałby wykładni niezgodnej z wolą ustawodawcy, która przejawiała się jednoznacznie w konstrukcji omawianego aktu prawnego. Ponadto, przepis ten dotyczy mienia ogólnonarodowego (państwowego) bezpośrednio związanego z realizacją zadań gminy, to znaczy zadań ściśle określonych, a nie pozostających wprawdzie w sferze działań gminy, lecz których realizacja jest jedynie w jej zamierzeniach bliżej nie sprecyzowanych zarówno co do czasu, jak i możliwości urzeczywistnienia (zob.: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 1845/00 oraz wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 333/99). W takiej sytuacji również z tego powodu, że przedmiotowe mienie nie służyło na dzień złożenia wniosku bezpośrednio realizacji zadań gminy nie było możliwe przekazanie tego mienia na rzecz gminy bowiem, celem art. 5 ust. 4 ustawy nie jest generalnie przysparzanie gminom majątku (podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 636/06, Lex nr 315051). Z powyższych przyczyn podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych okazał się być zatem niezasadny. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.