I SA/Wa 2696/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju Pracy i Technologii (dalej: "Minister", "organ") utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie organu z [...] września 2021 r. zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przed Ministrem Rozwoju, Pracy i Technologii prowadzone jest postępowanie z wniosku F. H., reprezentowanego przez K. C., z 29 maja 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1952 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul.[...] ozn. nr hip. [...], stanowiła własność K. P. (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. Oddziału Ksiąg Wieczystych z [...] lipca 1948 r., nr [...]). W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister Finansów") prowadzi postępowanie w sprawie zastosowania do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], ozn. nr hip. [...], hip. [...] i hip. [...], ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65). W związku z powyższym Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1952 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 2 czerwca 1952 r., nr [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zastosowania do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. W uzasadnieniu wskazano, że przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego powodowało przejście własności mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa, a po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie powodowało utratę praw do tego mienia i związanych z nim roszczeń majątkowych. Obowiązkiem organu administracji jest prawidłowe ustalenie stron postępowania, co oznacza, że niezbędne jest ustalenie, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości znajdują zastosowania przepisy ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. C. sp. k. a., w ustawowym terminie, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej ww. postanowieniem Ministra z [...] kwietnia 2021 r. W wyniku rozpoznania wniosku Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2021 r. Organ wskazał na art. 28 k.p.a. oraz wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym, stronami postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279) są podmioty, którym przysługuje tytuł rzeczowy (m.in. własność, użytkowanie wieczyste) do nieruchomości objętej żądaniem wnioskodawcy. Zatem, stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organów dekretowych są osoby zgłaszające roszczenia dekretowe bądź ich spadkobiercy, właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku zabudowanego gruntu także właściciele lokali, z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08; z 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10). Następcą prawnym dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości, tj. K. P. jest obecnie A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. a. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne ujawniane jest w toku postępowania administracyjnego i dotyczy przesłanki niezbędnej dla rozpatrzenia sprawy lub gdy konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii wynika z przepisów prawa materialnego. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 2 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Wskazywana decyzja jest podstawą ujawnienia Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości za którą wypłacono odszkodowanie. Zatem, przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego (którego celem jest wynagrodzenie szkód) powodowało przejście własności mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa, a po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie powodowało utratę praw do tego mienia i związanych z nim roszczeń majątkowych. W ocenie organu zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2021 r. jest prawidłowe albowiem prowadzone przez Ministra Finansów postępowanie o nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, na podstawie ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], będącej w przeszłości własnością K. P., ma istotne znaczenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952 r. Rezultat jego wpłynie bowiem na zakres podmiotowy nadzorczego postępowania administracyjnego. Powyższe, jak stwierdził, organ stanowi prejudykat dla tego postępowania. Prawomocne zakończenie postępowania przez Ministra Finansów pozwoli więc w sposób prawidłowy ustalić strony postępowania, co jest obowiązkiem organu administracji prowadzącego daną sprawę. Dalej organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 2747/19), w którym Sąd wskazał, że "przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego powodowało przejście własności mienia na Skarb Państwa i utratę praw do tego mienia osoby otrzymującej odszkodowanie. A tym samym spadkobiercy osoby, która otrzymała odszkodowanie nie byliby uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, ani stroną postępowania o stwierdzenie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 9. Marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2943/15)." W konsekwencjo organ stwierdził, że jeżeli, w toku postępowania przed Ministrem Finansów dojdzie do ustalenia, że K. P. otrzymał odszkodowanie za swój udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, wówczas jego następcy prawni nie byliby uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1952 r. ani nie byliby stroną niniejszego postępowania. Jak ustalił organ, postępowanie prowadzone przed Ministrem Finansów nadal pozostaje w toku, a jego zakończenie pozwoli prawidłowo ustalić strony postępowania nadzorczego. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2017 r. (sygn. akt I SAB/Wa 108/17). Zatem, w ocenie organu, prawidłowe jest zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez Ministra Finansów (aktualnie nr [...]). Skargę na postanowienie Ministra z [...] września 2021 r. wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. sp. z o.o., S.K.A. (dalej: "skarżąca") - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych polegające na błędnym uznaniu, że zachodzą przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji MGK z 1952 r., utrzymującej w mocy orzeczenie PRN z 1952 r., do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przed Ministrem Finansów Polityki Regionalnej (dalej "Minister Finansów"), na podstawie ustawy z 1968 r., z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia stron postępowania nadzorczego, podczas gdy : a) Minister Finansów postanowieniem z dnia 8 czerwca 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie udostępniania skarżącej akt postępowania administracyjnego (znak [...]) wskazując, że Skarżąca nie ma interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z 1968 r., a nawet udostępnienia akt sprawy, a w konsekwencji uznał, że postępowanie to nie jest prejudycjalne w stosunku do postępowania o stwierdzenie nieważności Decyzji MGK z 1952 r. oraz Orzeczenia PRN z 1952 r.; b) Minister Rozwoju i Technologii z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji wydawanej przez Ministra Finansów na podstawie ustawy 1968 r., nie jest zobowiązany do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnego ustalenia w ramach przesłanki rozstrzygnięcia czy w stosunku do roszczeń do własności gruntu własności nieruchomości oraz odrębnej własności budynku doszło do spełnienia warunków wynikających z ustawy z 1968, a zatem czy następcy prawni dawnego właściciela K. P. są stroną postępowania nadzorczego, zważywszy, że: Minister Finansów nie wskazał w żadnym piśmie, aby wystąpiły przesłanki wynikające z art. 2 Ustawy z 1968 r. albowiem: – z posiadanej i opracowanej przez Ministra Finansów w dokumentacji nie wynika aby K. P. (C. A. P./P.), używający również imion (we Francji); C. P. oraz jego następcy prawni, tj. F. H. i I. A. ubiegali się lub otrzymali na podstawie umów indemnizacyjnych odszkodowanie za nieruchomość lub budynek ani też nie wynika aby ktokolwiek inny ubiegał się o przyznanie lub komukolwiek innemu przyznano rekompensatę w ramach międzynarodowych układów indemnizacyjnych w stosunku do nieruchomości lub budynku, – nieruchomość nie znajduje się w załącznikach do obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 19 września 2018 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości objętych międzynarodowymi umowami o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartymi z rządami niektórych państw przez Rząd Polski w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z ustawy z 1968 r, zawierających nieruchomości objętych poszczególnymi układami indemnizacyjnymi zawartymi pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Ludowej a rządami państw sygnatariuszy, co oznacza że Minister Finansów nie dysponuje dokumentacją potwierdzającą ubieganie się przez beneficjenta układu odszkodowania z tytułu utraty za nieruchomość lub budynek, – K. P. nabył obywatelstwo USA w dniu 18 kwietnia 1949 r., a zatem nie był obywatelem USA w dniu 21 listopada 1945 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego, co powoduje, iż brak jest podstaw, do stosowania układu miedzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, odnośnie do rekompensat w zakresie nieruchomości objętych art. 1 dekretu warszawskiego; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, że miarodajnym momentem dla podjęcia zawieszonego postępowania nadzorczego, na podstawie postanowienia I, będzie prawomocność decyzji Ministra Finansów, albowiem kodeks postępowania administracyjnego nie posługuje się pojęciem "prawomocności zakończenia postępowania" administracyjnego, lecz ostatecznością decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. Na wypadek uznania, że występują warunki zastosowania art. 135 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia a także o umorzenie postępowania w sprawie zawieszenia z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności MGK z 1952 r. oraz orzeczenia PRN z 1952 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z [...] września 2021 r., który utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2021 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku F. H., reprezentowanego przez K. C., z 29 maja 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z 2 czerwca 1952 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - do czasu rozpoznania sprawy prowadzonej przez Ministra Finansów w sprawie zastosowania do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...], ozn. nr hip. [...], hip. [...] i hip. [...], ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Podstawę prawną postanowienia organu z [...] kwietnia 2021 r. stanowi art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowe jest stanowisko Ministra, że stronami postępowania w trybie nadzoru prowadzonego w stosunku do decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są byli właściciele nieruchomości lub ich udokumentowani następcy prawni oraz osoby posiadające obecnie prawa rzeczowe do takiej nieruchomości. Jednocześnie, nie jest sporne stanowisko, że przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego powodowało przejście własności mienia na Skarb Państwa i utratę praw do tego mienia osoby otrzymującej odszkodowanie. A tym samym, następcy prawni osoby, która otrzymała odszkodowanie nie byliby uprawnieni do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Ponadto, nie jest sporne także to, że Minister Finansów prowadzi postępowanie (nr [...]) w sprawie zastosowania do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...], ozn. nr hip. [...], hip. [...] i hip. [...], ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Potwierdza to np. pismo Ministra Finansów z 8 oraz 19 marca 2021 r. Zatem, w ocenie Sądu, w sprawie ma znaczenie wynik postępowania prowadzonego przed Ministrem Finansów, albowiem w tamtym postępowaniu zostanie ustalone przez uprawniony organ czy w ramach układu indemnizacyjnego z 16 lipca 1960 r. zawartego miedzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej zostało wypłacone odszkodowanie za ww. nieruchomość w. jego poprzedniemu właścicielowi. W konsekwencji, następcy prawni właściciela dekretowego nie byliby umocowani do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1952 r. oraz poprzedzającego orzeczenia z [...] czerwca 1952 r. odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Jednocześnie nie było uprawnieniem organu a także Sądu formułowanie ocen prawnych co do postanowienia Ministra Finansów z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], umarzającego postępowanie w sprawie udostępnienia skarżącej akt sprawy w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości warszawskiej w trybie ustawy z 1968 r. Tak więc, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, wobec toczącego się postępowania przed Ministrem Finansów w zakresie jak wyżej opisano, zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotowa sprawę, zasadne było zawieszenie postępowania nadzorczego. Wydając postanowienie - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - Minister nie naruszył prawa. W konsekwencji czego, nie naruszył go również organ utrzymując w mocy postanowienie z 28 kwietnia 2021 r. Tym samym zarzuty skargi nie są usprawiedliwione. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.