I SA/Wa 272/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017r. nr [...]- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy W dniu [...] sierpnia 2017 r. M. P. wystąpiła do MOPR w [...] z wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych na O. i W. P. oraz na P. K. w formie: zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], przyznał M. P. świadczenia w formie: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku do 5 lat, przyznanego na O. P., w kwocie 95,00 zł. miesięcznie, na okres od [...].11.2017 r. do [...].12.2017 r.; 2. zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku do 5 lat, przyznanego na W. P., w kwocie 95,00 zł. miesięcznie, na okres od [...].11.2017 r. do [...].10.2018 r.; 3. zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat, przyznanego na O. P., w kwocie 124,00 zł, na okres od [...].01.2018 r. do [...].10.2018 r.; 4. zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5 - 18 lat, przyznanego na P. K., w kwocie 124,00 zł. miesięcznie, na okres od [...].11.2017 r. do [...].10.2018 r.; 5. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznanego na O. P. i P. K., w kwocie po 100,00 zł jednorazowo, płatny we wrześniu 2018 r. 6. Dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, przyznanego na W. P., w kwocie 95,00 zł. miesięcznie, na okres os [...].11.2017 r. do [...].10.2018 r. oraz odmówił przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na P. K.. Od powyższej decyzji M. P. wniosła odwołanie, w części dotyczącej odmowy prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na P. . Stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją, gdyż ojciec dziecka nie żyje, a więc powinna otrzymać ten dodatek - wobec powyższego wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie jej tego dodatku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] - uznając, iż odwołanie jest nieuzasadnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska przywołało treść art. 11 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1952) - według którego dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Natomiast według art. 3 pkt. 17a tej ustawy za osobę samotnie wychowującą dziecko uznaje się pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Następnie Kolegium stwierdziło, że akta sprawy zawierają kserokopię aktu zgonu ojca P. K.. Ponadto z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z P. P. - co oznacza, że w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Zawarcie bowiem związku małżeńskiego przez jednego z rodziców dziecka wyklucza uznanie go za osobę samotnie wychowującą dziecko. Wobec powyższego dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowany na P. K. nie przysługuje. Zatem uznać należy, iż decyzja organu I instancji nie narusza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych a więc nie ma podstaw do jej zmiany. M. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - w zakresie utrzymującym decyzję Prezydenta Miasta [...] odmawiającą przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania P. K. Podniosła, że w 2012 roku zmarł S. K. - ojciec jej syna P. K.. Zaś od 22 września 2012 r. jest mężatką i z L. P. ma wspólnie dwóch synów O. i W.. Obecny mąż nie przysposobił jej syna z poprzedniego związku. Stwierdziła, iż nie można ograniczać prawa do zawarcia związku małżeńskiego w ten sposób, że po ślubie samotny rodzic zostanie pozbawiony świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Rodzic może być uznany wobec jednego dziecka za samotnie je wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem już za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Dodała, iż organ dokonał niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż wykładnia przepisu nie może łamać zasad alimentacji dziecka wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym - zgodnie z którymi regułą jest, że obowiązek alimentacyjny obciąża wyłącznie rodziców dziecka. Tymczasem jej mąż nie jest ojcem dziecka P. K. i nie przysposobił go, a więc nie ma obowiązku jego alimentacji. Powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 353/10 - zgodnie z którym dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica, a dla takiej oceny nie ma znaczenia okoliczność, iż matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku małżeńskim. Przy czym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. - choć odniósł skutek bezpośrednio do spraw zaliczek alimentacyjnych - to jednak nie może być pomijany w sprawach dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zakwestionowana definicja osoby samotnie wychowującej dziecka - użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej - na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna zostać tak samo zinterpretowana. Skoro definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustaw o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2017r. - w części dotyczącej odmowy przyznania M. P. prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na P. K., gdyż skarżąca nie kwestionowała rozstrzygnięcia organów w pozostałym zakresie. Istotą sprawy jest zatem wyjaśnienie kwestii, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż M. P. nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych - wobec czego dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania P. K. jej nie przysługuje. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 8 pkt 3 lit. a tej ustawy do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Z art. 11a tejże ustawy wynika zaś, że dodatek ten przysługuje samotnie wychowującym dziecko, matce lub ojcu, opiekunowi prawnemu dziecka jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka ponieważ: drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany lub powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Definicję osoby samotnie wychowującej dziecko zawiera art. 3 pkt 17a ustawy, który stanowi, iż osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Pierwsza część definicji osoby samotnie wychowującej dziecko - określająca stan cywilny takiej osoby - jest jasna i nie wymaga szczególnej interpretacji. Natomiast nieostrym określeniem jest końcowa część definicji mówiąca: "chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem". Ta ostatnia część definicji łamie jednoznaczność pierwszej części powołanego zdania i wskazuje, iż stan cywilny osoby wychowującej dziecko jest nieistotny w tym sensie, że traci znaczenie, gdy osoba ta wychowuje wspólnie dziecko z innego związku z dzieckiem drugiego rodzica. Według Sądu omawiane pojęcie należy interpretować mając na uwadze całość jego brzmienia a nie traktować poszczególne części oddzielnie. Druga część zdania według przedstawionej przez Sąd interpretacji powoduje, iż stan cywilny "osoby samotnie wychowującej dziecko" nie ma znaczenia. Nie jest wyznacznikiem dla rozważanego pojęcia. Istota sprawy przesuwa się w kierunku tego, czy jest w rodzinie drugie dziecko wychowywane przez jego rodzica. Interpretacja pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt D 18/06 (Dz. U. z dnia 7 lipca 2008 r. Nr 119, poz. 770) orzekł, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim oraz osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konstytucji o prawach dziecka. Opisany wyrok Trybunału Konstytucyjnego został co prawda wydany na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - ale niekonstytucyjność pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko należy upatrywać również w ustawie o świadczeniach rodzinnych tj. art. 3 pkt 17a i tak samo należy ją oceniać dla potrzeb ustalenia zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nie może bowiem być interpretowane to samo pojęcie inaczej na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Obie bowiem ustawy odsyłają do tej samej definicji zawartej w jednej z nich. Przedstawione wyżej stanowisko było prezentowane w wielu wyrokach sądów administracyjnych – vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2162/12, z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2822/14, z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I OSK 354/15 – które sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela. Według omawianego orzecznictwa fakt zawarcia związku małżeńskiego przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku, nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego mając na uwadze wskazane wyżej regulacje konstytucyjne należy uznać, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia, okoliczność, iż rodzic ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku. Mając na uwadze przedstawione stanowisko w zakresie interpretacji pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" stanowisko organów orzekających w sprawie należy uznać z błędne. Zatem zarzuty skarżącej są trafne. Podkreślić ponownie należy, że negatywną przesłanką uznania osoby za samotnie wychowującą dziecko jest - stosownie do art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych - warunek wychowywania wspólnie co najmniej jednego dziecka z jego rodzicem, zatem bez znaczenia jest okoliczność, iż jeden z rodziców ubiegający się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku, z którego również posiada inne dzieci, jakie wychowuje się wspólnie z dziećmi z innego związku. W takim układzie rodzic może być uznawany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie wychowującego, a wobec dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem za osobę wychowującą dziecko w rodzinie. Za osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć osobę, która wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica tego dziecka. Stan cywilny osoby ubiegającej się o to świadczenie pozostaje bez znaczenia dla jego przyznania. Przepis art. 3 pkt 17a ustawy mówi bowiem nie o każdej osobie związanej z jednym z rodziców dziecka, ale o rodzicach dziecka, zatem osobie będącej rodzicem tego dziecka. Podsumowując Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że M. P. jest matką samotnie wychowującą dziecko - P. K.. Odmienna interpretacja art. 3 pkt 17a ustawy - o czym stanowił wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego - narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji RP i prowadzi do nierównego traktowania osób samotnie wychowujących dziecko. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, jako naruszające przepisy prawa materialnego - art. 11a ust. 1 i art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wobec dokonania niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy czym oczywiste jest, że dotyczy to tylko obu decyzji w części zaskarżonej – odmowy przyznania M. P. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wnioskowanego na P. K. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku w zakresie prokonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17a ustawy - mając na uwadze to, iż o przyznaniu skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie może przesądzić okoliczność, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z ojcem jej kolejnych dzieci.