I SA/Wa 2737/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], orzekającą - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 146 § 1 kpa - o odmowie uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [....] lutego 2003 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], oraz orzekło o uchyleniu postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], i dokonaniu sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...]. Wnioskiem z dnia 3 listopada 2011 r. T. M. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotowym postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. z uwagi na to, iż nie brał udziału w tym postanowieniu, mimo, że posiadał przymiot strony. Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], wznowiło postępowanie zakończone postanowieniem Kolegium z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte w I instancji Kolegium powołało treść art. 145 § 1 kpa i wskazało, że termin, w którym strona może skutecznie złożyć wniosek o wznowienie postępowania, określony został w art. 148 § 1 kpa. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji - w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z § 2 tego artykułu, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. We wniosku o wznowienie T. M. wskazał, iż w dniu 7 października 2011 r. - podczas przeglądania akt sprawy o sygn. [...] - stwierdził, że postanowienie z dnia [...] lutego 2003 r. zostało wysłane na niewłaściwy adres zamieszkania - wskutek czego bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Powyższe oznacza zaś, iż zachowany został miesięczny termin. Organ podniósł, że przepis art. 146 § 1 kpa wprowadza przesłankę negatywną ograniczającą możliwość uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, związaną z upływem terminu. Jej wystąpienie nie stanowi podstawy do odmowy wznowienia postępowania, lecz organ administracji zobligowany został do wznowienia postępowania w drodze postanowienia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie wystąpiła. Powyższe uregulowanie jest bowiem wyrazem dążenia do trwałości i stabilności stosunków prawnych, wywołanych orzeczeniem administracyjnym. Jest to zatem termin prekluzyjny. Kolegium wskazało, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, LEX nr 484885, wskazał, że: "uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie". Powołało ponadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09, LEX nr 595425, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 124/09, LEX nr 555045. Ponadto Kolegium dodało, że przesłanką wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był art. 145 § 1 pkt 4 kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - zatem nie jest możliwe uchylenie decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż ostatnie doręczenie postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2003 r. miało miejsce w dniu [...] marca 2003 r.- zatem od tej daty należy liczyć pięcioletni termin, który upłynął w dniu [...] marca 2008 r. W konsekwencji, Kolegium nie może w niniejszej sprawie orzekać merytorycznie i zobligowane jest odmówić uchylenia przedmiotowego postanowienia. T. M. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając ww. decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 kpa, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż ostatnie doręczenie postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2003 r. miało miejsce w dniu [...] marca 2003 r., podczas gdy z akt sprawy wynika, iż rzeczone postanowienia zostało doręczone T.M. o wiele później. Ponadto alternatywnie, w razie nie uwzględnienia wskazanego wyżej zarzutu, podniósł błędną wykładnię art. 146 § 1 kpa, polegającą na wadliwym przyjęciu, iż termin pięcioletni oblicza się od ostatniego prawidłowego doręczenia w toku postępowania pierwotnego, podczas, gdy prawidłowa wykładnia powinna wskazywać, że rzeczony termin nie rozpoczyna biegu do chwili, gdy prawidłowo doręczy się decyzję wszystkim stronom postępowania oraz alternatywnie w razie nie uwzględnienia żadnego z wyżej wymienionych zarzutów, podniósł naruszenie art. 151 § 2 kpa, polegające na jego nie zastosowaniu, podczas, gdy przesłanką odmowy uchylenia postanowienia Kolegium w W. z dnia [...] lutego 2003 r. było zastosowanie art. 146 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji stwierdził, że wniosku o wznowienie nie można uwzględnić - bowiem wystąpiła negatywna przesłanka uchylenia postanowienia w postaci upływu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa. Organ działający w I instancji prawidłowo ustalił, że wobec doręczenia postanowienia stronom w marcu 2003 r., a fakt ten potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy, uchylenie tego postanowienia, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie jest możliwe po upływie 5 lat od tej daty. Termin ten upłynął zaś w marcu 2008 r. Powoływanie się przez wnioskodawcę na fakt, iż T. M. doręczono postanowienie znacznie później, jest w sprawie prowadzonej w takim trybie bez znaczenia. T. M. w istocie nie brał udziału w postępowaniu, a wnioskiem z dnia 3 listopada 2011 r. wystąpił o jego wznowienie, właśnie z uwagi na to, że nie brał udziału w postępowaniu, gdyż korespondencję kierowano na adres, pod którym nie mieszkał. Pięcioletni termin liczy się od daty doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, a nie wszystkim stronom uprawnionym do udziału w postępowaniu. Osobom, które nie brały udziału w postępowaniu służy instytucja wyrażona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ dodał, iż termin pięcioletni, określony w art. 146 § 1 kpa, ma charakter materialny - co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej nawet, jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Oznacza to także niemożność merytorycznego orzekania w sprawie. Na ten temat wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2202/11, LEX nr 1138896). T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, polegające na jego wadliwym zastosowaniu i utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy orzeczenie pierwszoinstancyjne narusza prawo - zostały naruszone normy postępowania administracyjnego wymienione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w szczególności naruszono art. 151 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji jego obligatoryjnego stosowania w razie rozstrzygnięcia sprawy, w oparciu o art. 146 kpa, w sytuacji, gdy prawidłowe rozstrzygnięcie winno określać, iż w toku pierwotnego postępowania doszło do naruszenia prawa (taka informacja winna znajdować się w sentencji decyzji); 2. art. 9 i 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego organ nie uwzględnił zarzutu określonego pkt 3 wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz faktycznie nie rozpoznanie przedmiotowego zarzutu. Wskazując na powyższe, wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący stwierdził, że nadal popiera twierdzenia wskazane w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. i inkorporuje je do niniejszej skargi. Podniósł, iż niedopuszczalne jest rozstrzyganie sprawy o wznowienie postępowania przyjmując, że zachodzą przesłanki do odmowy wznowienia i jednocześnie, iż doszło do upływu terminu do tego wznowienia. Jeżeli organ przyjmuje, że nie ziściły się przesłanki o których mowa w art. 145 § 1, 145a lub 145b kpa - to winien stosować wyłącznie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Nie może zastosować tego przepisu w związku z art. 146 § 1 kpa. Natomiast, jeżeli organ uznaje, iż znajduje zastosowanie art. 146 § 1 kpa, to musi przyjąć, iż ziściły się przesłanki określone w art. 145 § 1 - 145b kpa. Tym samym wyklucza to zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Normy wynikające z art. 151 § 1 pkt 1 kpa i 146 § 1 kpa są przeciwstawne i nigdy nie mogą być stosowane razem lub w związku. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem Kolegium, skarga nie jest uzasadniona, zaś w treści decyzji Kolegium wyjaśniło stronie podstawę prawną i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją orzeczenie, naruszają prawo. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. orzekającą, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 146 § 1 kpa, o odmowie uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2003 r. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji należy wskazać, iż zostały one wydane w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 145 i nast. kpa, regulującego nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przez pryzmat przesłanek wznowieniowych, określonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 oraz 145b §1 kpa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i art.145a § 1 lub art.145b kpa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym, że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa – tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art.149 kpa. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest w pierwszej kolejności – w ramach badania czy spełnia on warunki formalne – ocena, czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 kpa oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 kpa. Dopiero w przypadku uznania, iż spełnione zostały ww. przesłanki organ wydaje postanowienie określone w art. 149 § 2 kpa (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Jeżeli w wyniku wstępnego badania wniosku stwierdzi, że wznowienie jest niemożliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych – winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Z kolei wydanie postanowienia w oparciu o art. 149 § 2 kpa uprawnia organ do zbadania, czy zaistniała przesłanka wznowieniowa uprawniająca do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 albo art. 151 § 2 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowiło wznowić postępowanie, a następnie - wskazując jako postawę rozstrzygnięcia art. 151 § 1 w zw. z art. 146 § 1 kpa - odmówiło uchylenia ostatecznego postanowienia. Podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Art. 151 § 2 kpa stanowi, iż w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Powyższe oznacza, że właśnie ten przepis znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie, bowiem skoro Kolegium uznało upływ terminu wskazanego w art. 146 kpa, to powinno stwierdzić wydanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2003 r. z naruszeniem prawa, z uwagi na jego upływ. Wynika to również z treści przepisu art. 146 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy traci kompetencje do merytorycznego orzekania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, bowiem uchylenie decyzji, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższe terminy wyznaczają czas, po upływie którego następuje przedawnienie zdolności organu do merytorycznego orzekania o trybie wznowienia postępowania, nawet jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa (patrz wyrok WSA w Gliwicach z 24 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1132/12; LEX nr 1299513). Upływ tego terminu skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie. Przy czym ograniczenie możliwości rozstrzygnięcia przez organ sprawy co do istoty, nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 61/11, LEX nr 785868, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 166/14, LEX nr 1507926). Skoro organ rozstrzygnął sprawę merytorycznie odmawiając uchylenia postanowienia, czego nie mógł uczynić, to orzeczenie takie, jako naruszające prawo i mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, powoduje konieczność uchylenia zarówno decyzji wydanej w I, jak i w II instancji, bez dalszej merytorycznej oceny. Za powyższym rozstrzygnięciem Sądu przemawia także fakt, że organ podjął swoje orzeczenie w formie decyzji, pomijając treść przepisu art. 126 kpa. Stanowi on, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 145 - 152 oraz art. 156 - 159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Jak z powyższego wynika, w przypadku gdy następuje wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem, to wznowione postępowanie kończy się wydaniem postanowienia (Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art.151 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny 1 lutego 2015 r., publ. LEX OMEGA). W okolicznościach niniejszej sprawy organ zobowiązany był więc wydać postanowienie - a nie decyzję - bowiem rozstrzygał w trybie wznowienia o postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia. Przy czym mimo, iż w art. 126 kpa ustawodawca powołał jedynie art. 151 § 1 kpa, a nie art. 151 § 2 kpa, to art. 151 § 2 - z uwagi na konstrukcję i treść tego przepisu także znajduje zastosowanie w związku z art. 126 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane przez Sąd uchybienia w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Na marginesie powyżej poczynionych rozważań Sąd zauważa, że nawet gdyby ustawodawca nie ograniczyłby możliwości merytorycznego orzekania w postępowaniu wznowieniowym przepisem art. 151 § 2 kpa, to i tak przy ewentualnej ocenie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) nie można pominąć okoliczności wynikających z akt administracyjnych sprawy - tj. że w dniu [...] września 1999 r. T. M. ustanowił swoim pełnomocnikiem D. M. w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, odmawiającego właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], przed Urzędem Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast – wskazując jako adres zamieszkania W. ul. [...]. Prezes wskazanego uprzednio Urzędu pismem z dnia [...] lutego 2000 r. przekazał według właściwości przedmiotowy wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Po otrzymaniu tej informacji pełnomocnik skarżącego nie poinformował jednak ani tego organu, ani Kolegium o zmianie adresu osoby przez nią reprezentowanej. Ponadto występując o sprostowanie oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. ten sam pełnomocnik (powołując się na pełnomocnictwa znajdujące się w aktach sprawy) również takiej informacji nie zawarł. D. M. nie poinformowała też o powyższym, będąc na rozprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu [...] lutego 2003 r. Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powinno rozważyć kwestię, czy decyzja z dnia [...] listopada 2000 r., wydana w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, została skierowana prawidłowo do T. M. - na adres wynikający z akt sprawy. Również wpadkowe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2003 r., rozstrzygające o sprostowaniu oczywistej omyłki w orzeczeniu z 2000 r. doręczono na jedyny znany organowi adres - organ bowiem nie był powiadomiony o zmianie adresu strony. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.