I SA/Wa 2954/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W decyzji ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. We wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. E. S. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. G. Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując że nie da się ustalić daty, od kiedy powstała niepełnosprawność J. G. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że jest ona zamężna. E S odwołała się od tego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu tego odwołania SKO decyzją z dnia [...] października 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Kolegium wskazało, że warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a zarazem krąg osób do niego uprawnionych określa art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej powoływanej "u.ś.r."). Z kolei w art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca zamieścił katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie uniemożliwia skuteczne ubieganie się o świadczenie. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca od [...] lipca 2021 r. zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. J. G. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, jednak nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Osoba wymagająca opieki pozostaje w związku z małżeńskim z Z. G. Zdaniem Kolegium, odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez Burmistrza [...] z powołaniem się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. była nieprawidłowa, bowiem nie uwzględniała wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W ocenie Kolegium, w sprawie występuje jednak inna negatywna przesłanka skutkująca odmową przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia, a wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaję w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki Skarżąca nie wykaże, że małżonek Z. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak realnego niewypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do oceny stanu zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji i stwierdzenia czy rzeczywiście uniemożliwia on sprawowanie opieki konieczne są bowiem wiadomości specjalne, których nie posiadają organy administracji. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie występuje negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., której wystąpienie uniemożliwia przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. Z decyzją SKO nie zgodziła się E. S. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji . W skardze wskazała, że organ nie podjął dostatecznych działań do uzyskania faktycznych informacji o sytuacji życiowej i stanie zdrowia Z. G. Wskazał go jako opiekuna, jednak nie dokonał jakichkolwiek kroków aby zbadać czy jest w stanie podjąć się opieki i zadość uczynić swojemu obowiązkowi. Zatem sprawa nie została zbadana odpowiednio i z należytą starannością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. wydanym na rozprawie, Sąd dopuścił dowód z dokumentów wskazanych w piśmie procesowym skarżącej z dnia [...] kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 dalej) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, badana w oparciu o powyższe kryteria skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przez Kolegium przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, było stwierdzenie zaistnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jak bowiem wynika z akt sprawy J. G. (czyli wymagająca opieki osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym) pozostaje w związku małżeńskim z Z. G., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo Burmistrz [...], uzasadniając odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, wskazał na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., polegającą na braku ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska organu pierwszej instancji, należy wskazać, iż sądy administracyjne jednoznacznie stoją na stanowisku, w jaki sposób należy interpretować art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, w zależności od wieku w jakim powstała przyczyna ich niepełnosprawności. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Należy przyjąć, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostaje zgodny z Konstytucją RP w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu wyłącznie do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji powyższego, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jako mające swoją częściową podstawę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uznać za wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy. Sąd nie podziela jednak wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zaprezentowanej przez Kolegium w zaskarżonej decyzji. Stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne, wydane także z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko organu, w ocenie Sądu, nie wyczerpuje analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ani też nie czyni zadość zasadzie prawdy obiektywnej. W aktach administracyjnych i sądowych znajdują się m.in: opinia psychologiczna z dnia [...] maja 1999 r. sporządzona przez Rodzinny Ośrodek Diagnostyczno-Konsultacyjny w [...], z której wynika, że Z. G. ma nieprawidłową osobowość i znęcał się psychicznie i fizycznie nad członkami swojej rodziny oraz informacja Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o uniemożliwieniu przez Z. G. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nadto, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (dokument nieznany organowi odwoławczemu na dzień wydania decyzji), skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2021 r. wskazujące, że Z. G. (urodzony [...] stycznia 1949 r.) cierpi na zaburzenia krążenia mózgowego, podejrzenie przebycia udaru okresowego, dolegliwości KKD i kręgosłupa, zawroty głowy i zespół otępienny na tle miażdżycowym, wymagający opieki innych osób o okresowego stosowania pieluchomajtek. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organy oparły się wyłącznie o wykładnię literalną i nie dokonały jakiejkolwiek analizy faktycznych możliwości sprawowania opieki przez ojca skarżącej nad żona, z którą pozostaje od 1994 r. w nieformalnej separacji. Sąd zauważa brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organy nie dokonały bowiem żadnych bliższych ustaleń czy małżonek osoby wymagającej opieki jest obiektywnie niezdolny do sprawowania tej opieki. Jak natomiast wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości podziela, nie jest wykluczone na gruncie obowiązujących przepisów, przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny do uczynienia zadość temu obowiązkowi. Podkreśla się nawet, iż oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o kryterium wynikające z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie rzeczywiście tej opieki świadczyć, nie jest natomiast zależne wyłącznie od ustalenia, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie Sąd akcentuje szeroko akceptowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodną z zasadami praworządności i równości, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017r. I OSK 1113/15, z dnia 18 listopada 2021 r. I OSK 744/21, z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. I OSK 1200/14, z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 251/14, z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. I OSK 1230/14, z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 1113/15, z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2103/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r. II SA/Po 293/21 i II SA/Po 466/21, z dnia 26 listopada 2021 r. II SA/Po 437/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2021 r. II SA/Rz 709/21 i z dnia 17 sierpnia 2021 r. II SA/Rz 791/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 października 2021 r. II SA/Ke 757/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 września 2021 r. II SA/Bk 517/21. Skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Uwzględniając powyższe uwagi przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia, należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, czy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd podziela tym samym stanowisko wyrażone w powołanych powyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14 oraz 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15, że niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Konieczne staje się bowiem poczynienie ustaleń, o których mowa powyżej, w tym ustalenie czy małżonka osoby wymagającej opieki, ze względu na wiek oraz powoływany stan zdrowia, faktycznie nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną żoną. W tym zakresie organ rozważy także uzupełnienie postępowania dowodowego. Wynik tych ustaleń powinien natomiast przekładać się na prawo skarżącej do wnioskowanego świadczenia. Następnie organ winien wnikliwie uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wszystkie przywołane orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.