I SA/Wa 395/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J. G. (dalej "skarżącego") od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącemu pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego - utrzymało w m swoją decyzję organu I instancji. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: 1. W dniu 26 września 2013 r. J. G. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. o przyznanie zapomogi pieniężnej. 2. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O., odmówił przyznania stronie świadczenia w formie zasiłku okresowego. 3. Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, złożył J. G. III. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej wskazał, między innymi, co następuje: 1. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że J. G. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna; 2. W dniu 1 października 2013 r. skarżący odmówił zawarcia kontraktu socjalnego, mającego na celu rozwiązanie jego trudnej sytuacji życiowej poprzez wystąpienie do Sądu Rejonowego Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich o ustalenie obowiązku alimentacyjnego wobec dorosłych dzieci na jego rzecz. Kolegium podkreślił, że skarżący był informowany wcześniej o konieczności wystąpienia o alimenty do jego dorosłych dzieci (oświadczenie z dnia 21.08.2013 r. ), 3. Kolegium przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego odnoszące się do obowiązku alimentacyjnego wskazało, że pomoc socjalna ma charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencje organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych. System prawa ma pierwsze miejsce wśród instytucji pomocy osobom będących w niedostatku, zgodnie z zasadą subsydiarności, wysuwa obowiązek alimentacyjny. Na tej podstawie Kolegium uznało, że organ pomocy społecznej powinien każdorazowo w drodze wywiadu środowiskowego ustalić, czy potrzeby skarżącego nie mogą zostać w całości lub w części zaspokojone przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. 4. Kolegium wskazało, że skarżący ma dwoje dorosłych dzieci, z których syn P. odmówił przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, natomiast adresu córki skarżący nie podał. 5. Pomimo możliwości wystąpienia do Sądu o ustalenie alimentów od dzieci, skarżący nie wyraził zgody na podjęcie w tych zakresie działań. W ocenie Kolegium, brak podpisania przez skarżącego kontraktu socjalnego oznacza brak współpracy z pracownikami socjalnymi w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy socjalnej. Odmowę skarżącego skorzystania z próby dochodzenia roszczeń alimentacyjnych od dorosłych dzieci SKO uznało jako odmowę podjęcia próby samodzielnego rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, co w ocenie organu było podstawą do wydania decyzji odmawiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kolegium pokreśliło jednocześnie, że bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje przyczyna odmowy podpisania kontraktu socjalnego. IV. J. G. wniósł skargę do Sądu na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, między innymi, co następuje: 1. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium wskazującym na konieczność wystąpienia wobec swoich dorosłych dzieci z roszczeniem alimentacyjnym. W ocenie skarżącego okoliczność, iż przez prawie 30 lat opłacał podatki i składki na ZUS zwalania jego dzieci od obowiązku udzielania mu pomocy, przerzucając ten ciężar na Państwo Polskie, 2. Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że jego syn - funkcjonariusz Policji - uchylał się od składania zeznań. Skarżący podniósł, że jego syn nie jest uprawniony do wyjawiania okoliczności objętych tajemnicą służbową. Skarżący zakwestionował także stanowisko organu wskazujące na uchylanie się przez niego od obowiązku podania adresu zamieszkania córki. Wskazując, że córka zamieszkuje przy ul. [...] podniósł, że nie jest mu jedynie znany numer lokalu, jednak te informacje mogły stać się przedmiotem ustaleń orzekającego organu, posiadającego w tym zakresie stosowne uprawnienia i środki, 3. W ocenie skarżącego orzekające organy nie wyjaśniły należycie sprawy, nie uzasadniły również w sposób wyczerpujący swojego negatywnego stanowiska. Ustalenia jakie poczyniły, oparły na niekompletnym materiale dowodowym, naruszając w tym względzie przepisy prawa. Skarżący podniósł, że nigdy nie unikał kontaktów z pracownikiem ośrodka, nie uchylał się również od proponowanych mu szkoleń. Jego zachowanie nie powinno być zatem porównywane do tych przywołanych w orzeczeniach sądowych, przytoczonych przez Kolegium w treści zaskarżonej decyzji. V. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta O. z dnia [...] października 2014 r. wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań: 1. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zadaniem pomocy społecznej, w świetle art. 2 i 3 cyt. ustawy, jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ma za zadanie także działać prewencyjnie, czyli nie dopuszczać do powstawania trudnych sytuacji życiowych w przyszłości. Potrzeby, których osoby lub rodziny nie są w stanie zaspokoić we własnym zakresie powinny być uwzględniane przez organy udzielające pomocy, jeśli mieszczą się w możliwościach organów, zależących głównie od posiadanych środków finansowych. W miarę możliwości organy powinny uwzględniać potrzeby wszystkich tych, którzy spełniają ustawowo określone warunki do otrzymania pomocy. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06). 2. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Wyliczenie zawarte w przytoczonym przepisie ma jedynie charakter przykładowy i nie stanowi katalogu zamkniętego przesłanek warunkujących przyznanie tego zasiłku. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest (w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1222/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 531/11). Oznacza to, że odmowa przyznania zasiłku okresowego jest przede wszystkim uzasadniona jeżeli w okolicznościach sprawy organ ustali brak wystąpienia przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 38 u.p.s. (odmowa obligatoryjna), a przede wszystkim, gdy nie zostało spełnione kryterium dochodowe osoby (rodziny) ubiegającej się o to świadczenie. Ponadto odmowa przyznania zasiłku okresowego jest uzasadniona jeżeli w okolicznościach sprawy organ ustali wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz przesłanki negatywnej z art. 11 tej ustawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że ustawodawca stanowi, że mogą, a nie muszą one prowadzić do negatywnego rozpoznania sprawy. Wystąpienie przesłanek negatywnych nie może polegać na ogólnikowych stwierdzeniach (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1088/11). 3. Przyznanie pomocy społecznej, m.in. w formie zasiłku okresowego następuje w trybie i na zasadach określonych ustawą pomocy społecznej oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy, a także na podstawie stosowanych odpowiednio w oparciu art. 14 tej ustawy - przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "K.p.a.". W postępowaniu tym znajdują zatem odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Z przepisów tych wynika, iż organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28.06.2011 r., sygn. III SA/Kr 965/10, LEX nr 994671). VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków. 1. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zostały spełnione przesłanki pozytywne wymienione w art. 38 ustawy o pomocy społecznej, których zaistnienie warunkuje przyznanie zasiłku okresowego, mianowicie skarżący jest osobą bezrobotną, a przede wszystkim spełnione zostało kryterium dochodowe niezbędne dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Mimo to organy administracji publicznej obu instancji orzekły o odmowie przyznania J. G. zasiłku okresowego. Argumentem uzasadniającym wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia stał się brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej, a konkretnie odmowa podpisania kontraktu socjalnego, zobowiązującego skarżącego do wystąpienia z roszczeniem alimentacyjnym w stosunku do swoich dorosłych dzieci. 2. W myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odmowa takiej współpracy może na mocy art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w tym odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, przejawiający się w odmowie zawarcia kontraktu socjalnego, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego. Jednakże należy wskazać, iż brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą, nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24.09.2008 r., sygn. III SA/Kr 39/08, LEX nr 535005). Z drugiej strony egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Powyższe wskazuje, że bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy czy świadczeniobiorcy nie zwalnia jednakże organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). 3. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej obowiązku wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności sprawy w wyniku czego naruszone zostały przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że odmowa przyznania świadczeń z pomocy społecznej może nastąpić z uwagi na przewidziany w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59) obowiązek wzajemnego wspierania się pomiędzy małżonkami, rodzicami i dziećmi oraz osiąganie dochodów przez krewnych i małżonka osoby ubiegającej się o pomoc. Ten obowiązek wzajemnego wspierania się przez członków rodziny, to obowiązek alimentacyjny, który obciąża wzajemnie między krewnymi w linii prostej (rodziców, dzieci) oraz małżonków. Wynika to z art. 128 i 129 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a prawo do alimentów jest niezbywalne i nie można się go zrzec. Podkreślenia jednak wymaga, że ustawy o pomocy społecznej nie uzależniają pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stosownego świadczenia od wystąpienia w pierwszej kolejności - przez samego ubiegającego o pomoc - z roszczeniem do swoich dorosłych dzieci o zasądzenie alimentów w drodze powództwa cywilnego. Jakkolwiek słuszne jest twierdzenie organu, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny powinny przezwyciężać swoje trudne sytuacje życiowe, wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia, to jednak ustaw o pomocy społecznej wskazuje na różne metody do osiągnięcia tego celu. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje bowiem w art. 103 ust. 1 szczególne rozwiązanie. Stosownie do przywołanej regulacji, kierownik ośrodka pomocy społecznej i kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może - w drodze umowy - ustalić z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Jakkolwiek zatem system prawa na pierwsze miejsce wśród instytucji pomocy osobom będącym w niedostatku, zgodnie z zasadą subsydiarności, wysuwa obowiązek alimentacyjny, to nie nakazuje, aby obowiązek ten musiał być koniecznie spełniony przez jego wyegzekwowanie w drodze powództwa cywilnego. Organ pomocy społecznej może bowiem w drodze umowy z członkami rodziny, w tym dorosłymi dziećmi, ustalić wysokość świadczonej pomocy alimentacyjnej na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. 4. W celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, w tym, o których mowa w art. 103, przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy). W drodze wywiadu środowiskowego – organ ustala, czy potrzeby skarżącego nie mogą zostać w całości lub w części zaspokojone przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Na podstawie tak poczynionych ustaleń kierownik ośrodka pomocy społecznej może w drodze umowy z członkami rodziny, w tym dorosłymi dziećmi, ustalić wysokość świadczonej pomocy alimentacyjnej na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Jeśli natomiast te działania okażą się nieskuteczne może wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne. W postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o udziale prokuratora w postępowaniu cywilnym (art. 110 ust. 5 cyt. ustawy). O ewentualnym przyznaniu alimentów postanawia sąd po przeprowadzeniu stosownego postępowania w sprawie. Ostatecznie organ może zobligować osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia do osobistego wystąpienia ze stosownym roszczeniem. 5. W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak i Kolegium nie przeprowadziły stosownych wyjaśnień na okoliczność, czy dorosłe dzieci skarżącego dobrowolnie mogły by się zobowiązać do świadczenia pomocy alimentacyjnej na rzecz ojca. Orzekające organy zrezygnowały z przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na tę okoliczność wskazując jedynie ogólnikowo, że syn skarżącego odmówił przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, natomiast adres córki skarżącego nie jest znany. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby orzekające organy, będąc w posiadaniu danych adresowych córki skarżącego, czyniły w tym względzie pogłębione ustalenia. Jakkolwiek dane adresowe córki skarżącego były niepełne, to jednak należy się zgodzić ze skarżącym, że dawały one możliwość organom świadczącym pomoc społeczną ustalenia ich pełnego zakresu, a ostatecznie dotarcia do wskazanej osoby w celu przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego. 6. Z tego też względu nie można uznać, że orzekające organy przyczyniły się do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. To zaś oznacza, że opierając swoje rozstrzygnięcia jedynie na przesłance negatywnej z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, organ administracji wbrew dyspozycji art. 80 K.p.a. dokonał weryfikacji materiału dowodowego w sposób zupełnie dowolny i z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 75 § 1 K.p.a., nakazującej dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a także naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a., obligującym organ administracji publicznej nie tylko do wyczerpującego zebrania, ale i rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym całego zgromadzonego materiału dowodowego. Naruszenie z kolei tych przepisów było na tyle istotne, że skutkowało błędnym zrekonstruowaniem stanu faktycznego, a to zaś prowadzić musi do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody. IX. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.