I SA/Wa 402/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, po rozpatrzeniu odwołania D. M., decyzją z 14 grudnia 2021 r. nr SKO/4116/68/2021 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2021 r. nr [...] umarzającą w całości postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,99 ha stanowiącej własność D.M., z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,20 ha, stanowiącą własność K. i R. G. oraz z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,29 ha, stanowiącą własność W.D. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. D.M. 30 czerwca 2021 r. złożyła wniosek zwracając się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania rozgraniczającego nieruchomości wskazanych we wniosku. Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2,99 ha stanowiącej własność D.M. położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi Kw nr [...]. W ramach postępowania wyjaśniającego 16 sierpnia 2021 r. właściciele nieruchomości nr: [...], [...], [...] zawarli przed uprawnionym geodetą M. L., odrębne względem każdej z granic ugody, które zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne posiadają moc ugody sądowej. Następnie D.M. pismem z 27 sierpnia 2021 r. zwróciła się z prośbą o nieuwzględnianie podpisanej ugody podczas wydawania decyzji administracyjnej zarzucając organowi I instancji błędne przyjęcie, że istniały podstawy do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, ze względu na zawarcie ugody. Skarżąca podniosła, że zawierając ugodę została wprowadzona w błąd przez geodetę, co do tego, że nie przysługują jej żadne prawa do faktycznie istniejącej granicy, na skutek czego doszło do przerwania biegu zasiedzenia, a granica istniejąca na mapie z lat przedwojennych nie jest wiążąca przy rozgraniczaniu nieruchomości. Podniosła, że ugoda została podpisana przez skarżącą na skutek otrzymania błędnych informacji. Wobec powyższego wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez dokonanie rozgraniczenia nieruchomości zgodnie z przebiegiem granicy wykazanej na mapach z lat przedwojennych, co pokrywa się z aktualnym przebiegiem granicy na gruncie ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania. Pismem z 31 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy [...] poinformował, iż fakt podpisania ugody świadczy o tym, że strony postępowania zdawały sobie sprawę ze skutków jej podpisania. Ponadto 30 sierpnia 2021 r. protokół weryfikacji prac geodezyjnych nr [...], po rozpatrzeniu przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], uzyskał wynik pozytywny w związku z czym został zgłoszony do Starosty [...] i dostarczony do Urzędu Gminy w [...] 31 sierpnia 2021 r. Zawiadomieniem z 1 września 2021 r. strony postępowania zostały poinformowane o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Decyzją z 14 grudnia 2021 r. SKO w Ostrołęce utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2021 r. W swojej argumentacji SKO podniosło, że w niniejszej sprawie uprawniony geodeta, stosownie do zapisów rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) – dalej zwanego "rozporządzeniem", zebrał dokumentację w sprawie rozgraniczenia i sporządził szkic graniczny oraz spisał (odrębne względem każdej z granic działek nr [...] i [...] oraz nr [...] i [...]) akty ugody pomiędzy stronami niniejszego postępowania rozgraniczeniowego. Na dokumentach ugody widnieją własnoręczne podpisy właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Powyższe według SKO w Ostrołęce oznacza, że ugody zawarły uprawnione podmioty (będące stronami w tym postępowaniu administracyjnym) i to w formie przewidzianej przepisami przywołanego rozporządzenia, które zawiera informację, iż ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, czyniąc tym samym zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 9 i art. 10 w zw. z art. 79 i art. 81 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne sprawy SKO w Ostrołęce stwierdziło, że decyzja organu I instancji zapadła w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania i jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie rozgraniczeniowe, prowadzone przed organem administracji, może zostać zakończone wydaniem decyzji o zatwierdzeniu granic ustalonych przez geodetę [art. 31 ust. 2 i 3 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz.U. z 2021 poz. 1990 ze zm.) – dalej zwanej "u.p.g.k."], decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 u.p.g.k.) lub decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec zawarcia ugody (art. 31 ust. 4 u.p.g.k. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). SKO wskazało, że umorzenie postępowania, o którym mowa wyżej, jest bezpośrednią konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę możliwości zawarcia ugody przed geodetą bądź stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe braku możliwości ustalenia granic wobec niedojścia do zawarcia ugody i braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego w tych przypadkach stanowi art. 105 § 1 k.p.a., ale zawsze w zw. z art. 31 ust. 4 u.p.g.k. bądź samodzielnie art. 34 ust. 1 i 2 u.p.g.k. SKO w Ostrołęce wyjaśniło, że zgodnie z art. 31 ust. 4 u.p.g.k. ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej. Jest zatem czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania administracyjnego przez jego umorzenie. Równocześnie zaznaczyło, że ugoda ma charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego). Ma ona w swej istocie postać umowy, do której poza art. 9173 i art. 9184 Kodeksu cywilnego, stosuje się przepisy tego kodeksu, dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Niej jest to więc ugoda administracyjna, w rozumieniu art. 114-122 k.p.a., na skutek czego nie może podlegać kontroli organów administracji w postępowaniu administracyjnym o umorzenie tego postępowania. Konsekwencją jej zawarcia jest wydana w oparciu o art. 105 k.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że ewentualne wadliwości ugody zawartej przed geodetą nie mogą̨ stanowić́ podstawy do kwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ̇ uchylenie się̨ od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko sąd powszechny może stwierdzić, czy zawarta ugoda jest prawnie skuteczna (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3199/15). Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją SKO w Ostrołęce zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy Wójtowi Gminy [...] do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że granica między ww. działkami stała się sporna po czynnościach geodety S. J., który na wniosek W.D. dokonywał 30 lipca 2020 r. wznowienia punktów granicznych wyznaczając przy tym granicę niezgodnie z wieloletnim stanem spokojnego posiadania. Skarżąca utrzymuje, że podczas czynności nie mogła dojść do słowa i uwagi skarżącej dotyczące ugody zostały pominięte a geodeta czynił ustalenia wyłącznie z W.D. oraz jego córką K. G., zięciem R. G. oraz sąsiadami. Gdy skarżąca odmówiła podpisania dokumentów, uzyskała informację, że nie przysługują jej żadne prawa do granicy faktycznie istniejącej na gruncie, ani nie doszło też do zasiedzenia, gdyż zostało ono przerwane przez wybudowany w roku 2020 płot sąsiadów, który powstał bez zgody i wiedzy skarżącej. Geodeta stanowczo podkreślał, że wiążąca jest granica z mapy z lat 70-tych ubiegłego wieku oraz, że skarżąca jest zobowiązana podpisać ugodę. Na skutek tego skarżąca stwierdziła, że jej podpis został złożony pod wpływem błędu, a oświadczenie woli nie może wywierać jakichkolwiek skutków prawnych. Ponadto uważa, że organy dopuściły się błędnej wykładni art. 31 ust. 4 u.p.g.k przyjmując, że zawsze trzeba wydać decyzję o umorzeniu postępowania, gdy doszło do zawarcia ugody przed geodetą. Skarżąca utrzymuje, że wykładnia celowościowa tego przepisu w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. powinna skutkować przyjęciem, że decyzja o umorzeniu postępowania powinna zostać wydana, gdy granica na skutek zawarcia ugody nie jest już sporna, a zatem gdy zbędne jest dalsze prowadzenie postępowania w sprawie o rozgraniczenie. W tej sytuacji różnicę stanowi fakt, iż granica między działką skarżącej, a działkami sąsiadów nadal była sporna. W odpowiedzi na skargę SKO w Ostrołęce wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z 17 maja 2022 r. D.M. podtrzymała argumentację skargi i wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W piśmie z 16 maja 2022 r. uczestnik postępowania sądowego W. D. wniósł o oddalenie skargi. Zakwestionował stanowisko skarżącej jakoby geodeta M. L. wprowadził D. M. w błąd, czy przymuszał skarżącą do zawarcia ugody. Uważa, że podpisanie przez strony ugody było w pełni świadome i dobrowolne. W piśmie z 23 maja 2022 r. uczestnicy postępowania sądowego K. G. i R. G. wnieśli o oddalenie skargi. Zakwestionowali stanowisko skarżącej jakoby geodeta M. L. wprowadził D. M. w błąd, czy przymuszał skarżącą do zawarcia ugody. Uważają, że podpisanie przez strony ugody było w pełni świadome i dobrowolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie o rozgraniczenie m.in. nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 2,99 ha, stanowiącej własność D.M., położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi Kw nr [...]. W świetle obowiązujących przepisów postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte przez organ administracji kończy się wydaniem następujących rozstrzygnięć: - decyzji o zatwierdzeniu granic ustalonych przez geodetę (art. 31 ust. 2 i 3 i art. 33 ust. 1 u.p.g.k.), - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i ust. 2 u.p.g.k.),- decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec zawarcia ugody (art. 31 ust. 4 u.p.g.k. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Przy czym przypadki umorzenia postępowania, o których mowa wyżej, są bezpośrednią konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę możliwości zawarcia ugody przed geodetą bądź stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe braku możliwości ustalenia granic wobec niedojścia do zawarcia ugody i braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego w tych przypadkach stanowi art. 105 § 1 k.p.a., ale zawsze w zw. z art. 31 ust. 4 u.p.g.k., bądź samodzielnie art. 34 ust. 1 i 2 u.p.g.k. Zauważyć należy, że unormowania zawarte w art. 33 i art. 34 u.p.g.k. określają sposoby zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. Wobec tego nie jest dopuszczalne stosowanie innych sposobów zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (por. wyrok NSA z 22 maja 2003 r. sygn. akt II SA 2630/01; wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1881/20). Co istotne geodeta, dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie jest podmiotem działającym "prywatnie" na zlecenie wnioskodawcy. Z tego względu, w zakresie rozgraniczenia nieruchomości strony nie mogą zawierać odrębnych umów, czy zlecać czynności przypisanych wyłącznie organowi administracji. Poza sporem jest, że to upoważniony geodeta zebrał dokumentację w sprawie rozgraniczenia i sporządził szkic graniczny oraz spisał dwa akty ugody pomiędzy stronami niniejszego postępowania rozgraniczeniowego, dotyczące granic działek nr [...] i [...] oraz granic działek [...] i [...], zgodnie z rozporządzeniem. Zatem – w ocenie Sądu - dokument ten, wbrew zarzutom skargi jest ugodą, o której mowa w art. 31 ust. 4 u.p.g.k. Wobec tego kwestionowane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały podjęte w zgodzie z zasadami wrażonymi w art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 u.p.g.k. Z akt administracyjnych wynika, że na dokumentach ugód widnieją własnoręczne podpisy skarżącej oraz pozostałych stron postępowania rozgraniczeniowego. Tym samym ugody zawarły uprawnione podmioty (będące stronami w tym postępowaniu administracyjnym) i to w formie przewidzianej przepisami rozporządzenia. Ugody zawierają informacje, iż ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Mając powyższe na uwadze nie sposób pominąć, że zgodnie z art. 31 ust. 4 u.p.g.k. ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej. Jest zatem czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania administracyjnego przez jego umorzenie. Równocześnie ugoda ma charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego). Ma ona w swej istocie postać umowy, do której poza art. 917 i art. 918 k.c. stosuje się przepisy prawa cywilnego, dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda administracyjna, w rozumieniu art. 114-122 k.p.a., a skoro tak, to nie może podlegać kontroli organów administracji w postępowaniu o umorzenie postępowania administracyjnego. Kwestionowanie przez stronę ugód zawartych z jej sąsiadami, czy ich skuteczności, ale dopiero po ich zawarciu nie miało wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takich ugód jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten Sąd może się wypowiedzieć, czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta, czy też nie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2004 r. sygn. akt I OSK 376/06; z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 376/06; z 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 382/12; z 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3199/15; z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1387/16). Wobec powyższego, podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 31 ust. 4 u.p.g.k. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., dotyczące wadliwości ugód zawartych przed geodetą (złożenia oświadczeń woli pod wpływem błędu), czy ich nieskuteczności (wobec ich zakwestionowania bezpośrednio po ich podpisaniu i gdy stan ten trwał do momentu wydania decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe) nie mogły stanowić podstawy wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.