I SA/Wa 416/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. i J.P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...]wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1428/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz A. P. i J. P. sumę pieniężną w kwocie po 2.000 (dwa tysiące) złotych na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz A. P. i J. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 31 grudnia 2021 r. A. P. i J. P., reprezentowani przez radcę prawnego, złożyli skargę na niewykonanie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2016 r., sygn. I SAB/Wa 1428/16, zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku skarżących z 8 września 2008 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. "Kolonia [...] czyli Polskie [...]" część. Zwrócili się o wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 20.000 złotych; przyznanie sumy pieniężnej w kwocie po 10.000 złotych; stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących zaznaczył, że w dniu 8 września 2008 r. skarżący złożyli wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. W związku bezczynnością organu w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1428/16 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W związku z niewykonaniem ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 295/18 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1.500 zł, uznając, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z 16 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1318/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 3.000 zł. Sąd po raz kolejny uznał, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrokiem z 24 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 830/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 3.000 zł. Sąd po raz kolejny uznał, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd przyznał na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po 1.000 zł. W dniu 16 listopada 2021 r. skarżący po raz kolejny wezwali Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2016 r., I SAB/Wa 1428/16. Wezwanie to okazało się bezskuteczne. Pełnomocnik skarżących zaznaczył, że pomimo upływu wyznaczonego przez Sąd terminu i czterokrotnego stwierdzenia, iż bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ prowadzi przedmiotowe postępowanie już przeszło 13 lat, jednak nadal nie udało mu się zgromadzić podstawowych dokumentów pozwalających na wydanie decyzji (opinia geodezyjna, operat szacunkowy). Uzasadniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny pełnomocnik wskazał, że zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł, a zatem jego dziesięciokrotność wynosi 51.674,70 zł. Żądana przez skarżących wysokość grzywny jest zatem zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i stanowi mniej niż 40% granicy wyznaczonej przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zasadnym jest nałożenie na Prezydenta m.st. Warszawy grzywny w wysokości przynajmniej 20.000 zł. Pomimo zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy prawomocnym wyrokiem do rozpoznania sprawy oraz trzykrotnego nałożenia na organ grzywny za niewykonanie wyroku, wniosek z dnia 8 września 2008 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość nadal nie został rozpoznany, a postępowanie trwa ponad 13 lat. Po upływie kolejnych 43 miesięcy bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy, zasadnym jest nałożenie kolejnej, znacznie bardziej dotkliwej grzywny. Wysokość grzywny powinna być adekwatna do działań Prezydenta m.st. Warszawy (a w zasadzie ich braku) i mieścić się w górnej granicy przewidzianej prawem. Organ nadal prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, opieszały i nierokujący jego zakończenia, ignorując prawomocne wyroki tut. Sądu. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik skarżących zaznaczył, że jedynie przyznanie na ich rzecz wysokiej sumy pieniężnej, jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, może zdyscyplinować organ i zmusić go do podjęcia działań mających za cel merytoryczne rozpoznanie wniosku złożonego 13 lat temu. Zdaniem pełnomocnika skarżących, ujęcie w uchwale budżetowej Miasta środków przeznaczonych na koszty postępowań sądowych w wysokiej kwocie wskazuje jednoznacznie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w prowadzeniu przedmiotowego postępowania (jak i innych) ma charakter systemowy. Oficjalnie Prezydent m.st. Warszawy z góry założył, że nie będzie wykonywał licznych prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nakazujących zakończenie postępowań. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie zauważając jednocześnie, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wniosek A.P. i J. P. z dnia 5 sierpnia 1999 r. (data wpływu do organu 5.09.1999 r.) o zwrot przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym 6/540 części. Ponadto do nieruchomości ozn. hip. "Kolonia [...] czyli Polskie [...]" zostały złożone inne wnioski w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 9 kwietnia 2020 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku A. P. ponowionego wnioskiem A. P. i J. P. o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o jej zwrot. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 29 października 2021 r. uchylił postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 9 kwietnia 2020 r. zauważając, że organ I instancji nie wyjaśnił, w jakim zakresie przedmiot decyzji w zakresie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, wydanych w latach 1968-1979, pokrywa się z przedmiotem decyzji odszkodowawczych. Ponadto Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie jest możliwe ustalenie całkowitej powierzchni nieruchomości hipotecznej. Nie jest możliwe zatem stwierdzenie, czy w stosunku do całej przedmiotowej nieruchomości został rozpatrzony wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W związku z powyższym organ zlecił biegłemu geodecie przeprowadzenie badań hipotecznych nieruchomości "Kolonia [...] czyli Polskie [...]". Prezydent m.st. Warszawy podkreślił, że nie ma możliwości zaskarżenia ww. postanowienia Wojewody Mazowieckiego, choć w jego ocenie postanowienie o zawieszeniu w zaistniałych okolicznościach było prawidłowe. Na marginesie więc jedynie wskazał, że okoliczność, iż akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony, a także równoległego prowadzenia postępowań nadzwyczajnych, pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, także znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw, bowiem nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. Jednocześnie, o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg. Prezydent zaznaczył, że w niniejszej sprawie pismem z 16 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżących wezwał organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2016 r., natomiast akta przedmiotowej sprawy wpłynęły od Wojewody Mazowieckiego do organu pierwszej instancji w dniu 10 stycznia 2022 r., zaś pismem z dnia 31 grudnia 2021 r. została już wniesiona skarga na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy ww. wyroku z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1428/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z analizy akt administracyjnych wynika, że w sprawie spełniony został ustalony przytoczonym powyżej przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a., warunek dopuszczalności skargi dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Pismem z 16 listopada 2021 r. skarżący wezwali bowiem Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1428/16. Sąd podkreśla, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyroki NSA: z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00 oraz z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, CBOSA). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2019) W rozpoznawanej sprawie należało podkreślić, że wyrokiem z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1428/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. P. i J. P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 września 2008 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. "Kolonia [...] czyli Polskie [...]" część i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdzając więc, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę. Odpis prawomocnego wyroku z 23 listopada 2016 r. i akta sprawy zostały doręczone organowi w dniu 22 lutego 2017 r. Od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 22 maja 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia wniesienia skargi organ wyroku nie wykonał. Postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 9 kwietnia 2020 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania zostało uchylone postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 29 października 2021 r. Oznacza to, że 5 lat Prezydent m.st. Warszawy pozostaje przy wykonywaniu powyższego wyroku w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, w tym przede wszystkim narusza w ten sposób przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. Nie sposób bowiem usprawiedliwić tak znacznej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku - i to mimo trzykrotnego wymierzenia już z tego tytułu organowi grzywny - skomplikowanym charakterem zawisłej przed nim sprawy administracyjnej, niekompletnością materiału dowodowego, czy wreszcie faktem odnalezienia w aktach nierozpoznanych wniosków dekretowych. W sprawie spełnione zatem zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi kolejnej grzywny. Biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 23 listopada 2016 r., uwzględniając, że jest to kolejna skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku, jak również, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie żądania objętego wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 5.000 złotych jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st. Warszawy za niewykonanie ww. wyroku. Na uwagę zasługuje bierność organu w pozyskaniu akt, które pozostawały w dyspozycji Wojewody Mazowieckiego, bądź tut. Sądu. W obrębie tego samego - dużego, dobrze skomunikowanego miasta, możliwym było wielokrotne przeglądanie, wypożyczenie, a także skopiowanie akt w całości, czy części istotnych z punktu widzenia charakteru sprawy. Sąd nie dostrzegł zatem przeciwskazań do podjęcia działań w celu pozyskania wymaganej dokumentacji. Stanowisko zaś, że bierne oczekiwanie organu na zwrot akt jest bezczynnością pozostaje ugruntowane w orzecznictwie sądowym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 144/16; z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1345/16; z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/15; z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1257/14). W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że bezczynność organu w wykonaniu ww. wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe okoliczności uzasadniają także nałożenie dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz każdego ze skarżących od organu sumy pieniężnej w wysokości po 2.000 złotych, adekwatnej, zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Ustalając wymiar przyznanej skarżącym sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze potrzebę zrekompensowania w części dolegliwości, z jakimi musi zmierzyć się strona domagająca się ochrony w sytuacji przewlekłego prowadzenia jej sprawy w warunkach rażącej bezczynności organu w wykonaniu prawomocnego wyroku. Tym samym Sąd uznał za nieuzasadnione zawarte w skardze żądanie ustalenia sumy na kwotę po 10.000 złotych dla każdego ze skarżących. Żądanie takie jako nadmierne nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i 7 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.