I SA/Wa 442/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił Z. K., J. W., E. S., B. B., P. B., T. K., C. K. oraz A. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości położonej w miejscowości S. , woj. [...] tj. poza obecnymi granicami RP. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] potwierdził Z. K. w 1/3 części, J. W., E. S., B. B., P. B. w 1/12 części dla każdej z tych osób, T. K., C. K. oraz A. K. w 1/9 części dla każdej z tych osób, prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...], woj. [...] (obecnie [...]), obejmującej budynek mieszkalny, spichlerz, chlew oraz stodołę; określił wartość nieruchomości oraz określił wysokość rekompensaty dla każdej z ww. osób. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty wniósł Z. K. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1810/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi Z. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] r. – skargę tę oddalił. Pismem z dnia [...] r. Z. K. wniósł o zmianę decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty ww. decyzją był fakt włączenia nieruchomości do kołchozu, a tym samym brak możliwości przypisania J. K. prawa własności tej nieruchomości. Z. K. wskazał, że po uostatecznieniu się przedmiotowej decyzji doszło do zmiany orzecznictwa w potwierdzeniu prawa do rekompensaty z uwagi na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały dotyczącej nacjonalizacji majątków w ramach przejęć na kołchozy, z której wynika, że owa nacjonalizacja nie jest przesłanką do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Skarbu Państwa odmówił zmiany ostatecznej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Z. K. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. W uzasadnieniu Minister powołując się na treść art. 154 § 1 k.p.a. wskazał, że decyzja na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie przez organ, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Ministra wniosek strony o zmianę decyzji z dnia [...] r. jest bezzasadny, albowiem interes społeczny powinien być rozumiany w sposób obiektywny, nie zaś jako subiektywne przeświadczenie strony o doznanej krzywdzie ani też domaganie się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którym się nie godzi. Minister stwierdził, że inna interpretacja przepisów prawa nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji ostatecznej, która wobec treści art. 16 k.p.a. ma szczególne znaczenie w obrocie prawnym. Również, w ocenie Ministra, strona nie wykazała interesu społecznego przemawiającego za uchyleniem przedmiotowej decyzji. Ostatecznie Minister wskazał, że uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego nie wiążą organów administracji publicznej w sposób bezpośredni. Związanie orzeczeniem sądu administracyjnego wynikające z przepisów zachodzi bowiem tylko w wyniku jego wydania w konkretnej sprawie, albowiem co do zasady powszechnie obowiązujące źródła prawa określone są w art. 87 Konstytucji i brak jest w nich orzeczeń sądów administracyjnych. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia, czy występuje słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiający za zmianą objętej wnioskiem decyzji, a w szczególności poprzez niezbadanie podobieństw w sprawach zakończonych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. a decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r.; naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do wszystkich podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów i powtórzenie wywodu zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej; naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że słuszny interes strony przemawiający za zmianą przedmiotowej decyzji opiera się tylko na subiektywnym przeświadczeniu skarżącego o doznanej krzywdzie, podczas gdy z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że ma on obiektywny, zindywidualizowany i słuszny charakter; art. 154 § 1 w zw. z art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez uznanie, że dokonanie zmiany objętej wnioskiem decyzji pozostawałoby sprzeczne z interesem społecznym, podczas gdy instytucja zmiany decyzji ostatecznej przewidziana w art. 154 § 1 k.p.a. stanowi prawem przewidziany wyjątek od zasady trwałości decyzji; art. 154 § 1 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, że wydanie przez Wojewodę [...] i Wojewodę [...] orzeczenia, z uwagi na fakt, iż są one wynikiem interpretacji przepisów prawa, mimo swej sprzeczności nie mogą decydować o wykazaniu słusznego interesu strony; naruszenie art. 7 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w toku postępowania i podejmowania rozstrzygnięcia słusznego interesu obywateli. Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Sąd, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zdaniem Sądu argumenty skargi nie są uzasadnione. Zastosowanie przepisu art.154 § 1 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia przesłanek: decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania oraz za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z uwagi na fakt, że decyzja, o zmianę której wnosił skarżący jest decyzją odmowną, warunek nie tworzenia praw dla żadnej ze stron został spełniony. Natomiast przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Postępowanie administracyjne prowadzone w ramach omawianego przepisu powinno zmierzać do wyjaśnienia czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazywał na ziszczenie przesłanki słusznego interesu strony, podkreślić jednak należy, że to nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie decyduje o spełnieniu tego warunku, lecz rozważenie okoliczności, które pozwalają ustalić, ze żądanie strony zmiany decyzji jest słuszne i zasługuje na społeczna akceptację ( por. wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r. I OSK 428/10). Postępowanie prowadzone na gruncie art.154 § 1 k.p.a. nie stanowi przy tym dalszego postępowania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją o zmianę której wnosił skarżący. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że w zasadzie na poparcie zaistnienia słusznego interesu strony, skarżący przywołał dwie okoliczności; - wydanie uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13, której teza stanowiła, że włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz.1418 ze zm.), samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy; - wydanie przez Wojewodę [...] w dniu [...] r. decyzji nr [...], której stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia był podobny do stanu faktycznego, na którym opierał się Wojewoda [...] wydając decyzję w dniu [...] r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] r. Odnosząc się do pierwszej z podniesionych okoliczności, wskazać zdaniem Sądu należy, że zmiana wykładni, która nastąpiła w badanym zakresie wraz z podjęciem przez NSA uchwały o sygn. I OPS 11/13, wyznaczyła granice związania nią, którą stanowi data jej podjęcia (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. IFPS 1/08) Powyższa uchwała ma charakter uchwały abstrakcyjnej bowiem nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie, dlatego też zawarta w niej wykładnia nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w konkretnej sprawie. Z przepisu art.187 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych , jak i uchwał konkretnych, co sprowadza się do konieczności respektowania stanowiska zawartego w uchwale NSA przez wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjny powinny zawarte w niej stanowisko uznać za własne. Formalne rzecz biorąc wiążąca moc uchwał nie odnosi się jednak ani do organów administracji publicznej , stron czy uczestników postępowania. W przedmiotowej sprawie nie można przy tym tracić z pola widzenia trybu w jakim toczy się niniejsze postępowanie – postępowanie nadzwyczajne i mieć jednocześnie na względzie zasadę trwałości decyzji wyrażoną w przepisie art. 16 k.p.a., w tym znaczeniu, że jedynie przy spełnieniu przesłanek ustawowych (art. 154 § 1 k.p.a.) może dojść do zmiany ostatecznej decyzji. Kwestia zmiany wykładni przepisu była wielokrotnie przedmiotem zainteresowania sądów administracyjnych w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji sądy przyjmowały, że jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nawet gdy zostanie ona potem uznana za nieprawidłową (albo co częściej się zdarza – inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną), nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa ( por.wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r. sygn.akt II OSK 28/06, wyrok NSA z 8 października 2014 r. sygn.akt I OSK 304/13). Zmiana interpretacji prawa w praktyce nie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji , godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa uznawane jest za uchylające się spod klasyfikacji pod przesłanką rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut może być postawiony przy zastosowaniu przepisu, którego treść jest jednolicie i niewątpliwie rozumiana (Komentarz do Kodeksu Postepowania Administracyjnego J.Borkowski, B.Adamiak, wyd. 1998, str. 810). Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (Borkowski, Komentarz, s. 252; por. też teza wyroku NSA z 18 września 2008 r., II OSK 1789/09). Organ administracyjny na zasadzie uznania administracyjnego stosuje przepis art. 154 k.p.a., co wynika z użycia w nim słowa "może". Działanie na zasadzie uznania administracyjnego wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 k.p.a., a w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu organy powyższym wymaganiom przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy sprostały. Gdyby zatem przyjąć, że zmiana wykładni na korzystniejszą dla strony stanowi podstawę do uznania istnienia słusznego interesu strony, przy przyjęciu, że granicę związania nową interpretacją prawa zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi data podjęcia uchwały, nie sposób pogodzić takiego argumentu z zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Analizując zatem okoliczności sprawy podnieść należy, że wydana przez Wojewodę [...] decyzja z dnia [...] r. utrzymana w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] r.., badana była również przez tutejszy Sąd i wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r. WSA w Warszawie oddalił skargę na w/w decyzję (sygn. akt I SA/Wa 1810/09). Daty rozstrzygnięć, które zapadły w przedmiotowej sprawie – począwszy od decyzji Wojewody [...] a skończywszy na wyroku Sądu, wskazują, że zapadały one przed podjęciem przez NSA uchwały I OPS 11/13 w dniu 16 grudnia 2013 r., który to dzień stanowi granicę związania treścią uchwały. Na marginesie dodać należy, że zmiana wykładni przepisu, a oczywistym (nawet wobec treści skargi) jest, że uchwała dokonała zmiany interpretacji przepisu prawa nie zaś samego prawa, nie stanowi podstawy do skorzystania z innego trybu nadzwyczajnego , a mianowicie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym była mowa powyżej. Przechodząc do drugiej z podniesionych okoliczności, zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że potwierdzenie przez jeden z organów administracyjnych wnioskodawcom prawa do rekompensaty pomimo, że w obydwu sprawach doszło do nacjonalizacji mienia nie stanowi podstawy do żądania zmiany decyzji. Rozstrzygnięcia organów administracji są podejmowane w konkretnych sprawach , w oparciu o ustalone stany faktyczne, stąd nawet podobieństwa stanów faktycznych nie mogą przesądzać o zapadnięciu identycznych rozstrzygnięć. W sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] (w kopii załączona do skargi) brak jakichkolwiek rozważań na temat włączenia pozostawionego mienia do kołchozu lub jego nacjonalizacji. Sprawy dotyczące prawa do rekompensaty dotyczą ściśle określonego obszaru – byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stąd często organy rozstrzygają sprawy dotyczące nieruchomości położonych nieopodal lub nawet ze sobą sąsiadujących, co samo przez się nie powoduje wydawania przez organy identycznych rozstrzygnięć. Nie może zdaniem Sądu ostać się zatem zarzut braku wyczerpującego wyjaśnienia przez organ podobieństw obu postępowań, w tym brak włączenia akt sprawy toczonej przed Wojewodą [...] do akt niniejszej sprawy. Badanie akt postępowania toczonego w innej sprawie nie ma bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowej, a co więcej rozstrzygnięcie w innej choćby "podobnej" z uwagi na pewne elementy stanu faktycznego sprawie, nie może wpływać na rozstrzygnięcie organu. Organ zobowiązany jest bowiem zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy istotny dla rozstrzygnięcia, nie zaś zapoznawać się z orzeczeniami innych organów zapadłych w podobnych sprawach. Sąd wziął pod uwagę, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się dokument "Akt" z dnia [...] r., z którego wynika, że J. K. otrzymał majątek obywatela M. we wsi D. do osobistego użytkowania, w skład którego wchodziło [...] ha gruntu. Z dokumentu tego wynika, że majątek ten otrzymał zstępny skarżącego w zamian za pozostawienie w Polsce całego majątku opisanego w tym akcie, który to z uwagi na brak jakichkolwiek informacji o innej posiadłości J. K. dotyczył zapewne majątku w S. Z kolei z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. wynika, że spadkobiercom J. K. - w tym skarżącemu, potwierdzone zostało prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną we wsi D., którą to opuścił repatriując się w [...] r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynika zatem, że J. K. z uwagi trwające działania wojenne w 1943 r. na terenie miejscowości S., wraz z całą rodziną przeprowadził się do miejscowości D. Wobec tego, że na ocenę czy za zmianą ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony składają się ustalenia poczynione w tej konkretnej sprawie. Przyjąć zatem należy w oparciu o całokształt stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, że organy administracji właściwie oceniły brak wypełnienia ustawowych przesłanek z punktu widzenia ochrony interesu społecznego – pojęcia, które nie jest ustawowo zdefiniowane, a zatem to organ orzekający w sprawie nadaje mu treść. Przy jednostronnym zaakcentowaniu przez skarżącego, również ustawowo niezdefiniowanego pojęcia słusznego interesu strony, nie sposób nie podzielić argumentu organu, że w sytuacji gdy zmiana wykładni przepisu miałaby stanowić o podstawie do zmiany decyzji to doszłoby do zachwiania zasady trwałości decyzji i permanentnego wszczynania postępowań w trybie art. 154 k.p.a. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ, orzekając na podstawie art. 154 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym, a wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, że organ w toku postępowania zobowiązany jest do ustosunkowania się do celowości wzruszenia decyzji, co zdaniem Sądu uczynił. Tym niemniej Sąd dostrzega braki w postaci wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu, są to jednak takie naruszenia procedury administracyjnej, które nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy i tym samym nie powodowały konieczności uchylenia zaskarżonej ani poprzedzającej jej decyzji Ministra Skarbu Państwa. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art.151 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)