I SA/Wa 459/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi B.N. i I.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku V.K., B.N., I.K., J.R., A.T., K.C. i C.S. o dopuszczenie w charakterze strony do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] kwietnia 2005 r., nr [...] r. orzekającej o podziale działki nr [...] na działki nr od [...] do [...], postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., n [...] odmówiło dopuszczenia B.N., I.K., J.R., A.T., K.C. i C.S. do postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek V.K., B.N., I.K., J.R., A.T., K.C. i C.S. o dopuszczenie w charakterze strony do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] kwietnia 2005 r., nr [...] r. orzekającej o podziale działki nr [...] na działki nr od [...] do [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., n [...] odmówiło dopuszczenia B.N., I.K., J.R., A.T., K.C. i C.S. do postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] kwietnia 2005 r., nr [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organ ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa). Zdaniem Kolegium, interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kpa musi wynikać dla danej osoby z konkretnego przepisu prawa materialnego, co niejednokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym danej osoby i nie tworzy po jej stronie legitymacji procesowej. Organ zauważył, że stronami postępowania o podział nieruchomości toczącego się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Oznacza to, że nie są nimi osoby, które aktualnie nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. W ocenie Kolegium, oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji podziałowej stronami postępowania będą osoby, które brały udział w postępowaniu zwykłym - Spółka z o. o. N. oraz te osoby, którym obecnie przysługuje prawnomaterialny tytuł do nieruchomości. Organ podał, że V.K. jest współwłaścicielką działki nr [...], powstałej po połączeniu działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...], zatem jest ona stroną niniejszego postępowania i bierze w nim udział - otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania i ma możliwość zaznajomienia się z aktami sprawy. Zdaniem Kolegium, pozostałe osoby: B.N., I.K., J.R., A.T., K.C. i C.S. nie są właścicielami nieruchomości powstałych z podziału, a zatem nie mogą zostać uznane za osoby, którym służy przymiot strony w tym postępowaniu. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] B.N. i I.K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według przepisów obowiązujących. Skarżące zarzuciły wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów: 1) art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez uchylenie się od zbadania interesu prawnego wnioskodawców do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej; 2) art. 107 § 1 i § 3 Kpa oraz art. 11, art. 8 Kpa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do treści wniosku wnioskodawców z dnia [...] listopada 2009 r. o dopuszczenie w charakterze stron do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że art. 7 i 77 § 1 Kpa wyrażają naczelną zasadę procedury administracyjnej, nakazującej organowi podjąć wszelkie działania w celu ustalenia rzeczywistych okoliczności sprawy, co dopiero warunkuje właściwą ocenę prawną tych okoliczności. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w ogóle nie wykonało tego obowiązku. W konsekwencji uniemożliwia to merytoryczną kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Skarżące zarzuciły, że przedmiotem faktycznych rozważań i badania Kolegium była jednak wyłącznie kwestia statusu skarżących w postępowaniu podziałowym, a nie jak powinno być prawidłowo, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Skarżące uważają, że logika uzasadnienia zaskarżonego postanowienia tzn. że skoro wnioskodawcy nie są stronami postępowania podziałowego, to nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jest rażąco błędna i narusza utrwaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą postępowanie zwykłe i nadzwyczajne to postępowania, w których każdorazowo należy odrębnie badać kto jest stroną, zaś krąg podmiotowy stron w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym może być różny, co wynika choćby z wyroków: NSA w Warszawie z 18 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1404/06; wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 553/07. Skarżące zauważyły, że w pierwszym wyroku Sąd stwierdził, że przymiot strony w rozumieniu art.28 Kpa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym art. 156 Kpa decydują okoliczności konkretnej sprawy. Z kolei w drugim Sąd wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji bądź jej spadkobierca, lecz także taką stroną może być inny podmiot. Warunkiem niezbędnym jest jedynie wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania. Skarżące wskazały, że nie występowały w niniejszej sprawie o dopuszczenie do postępowania podziałowego, ale o dopuszczenie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Nie twierdziły także, iż są stronami postępowania podziałowego. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Kolegium rozpoznało kwestię udziału wnioskodawców w postępowaniu podziałowym, co nie było przedmiotem sprawy, a w ogóle nie rozpoznało interesu wnioskodawców w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, co było istotą problemu. W ocenie skarżących, Kolegium arbitralnie i błędnie przyjęło, iż skoro wnioskodawcy nie są stronami postępowania podziałowego, to nie są również stronami przedmiotowego postępowania. W konsekwencji organ nie rozważył i nie zbadał szeregu powoływanych przez wnioskodawców rozstrzygnięć administracyjnych i ich wzajemnych zależności, w szczególności sprzeczności decyzji podziałowej z ustaleniami wiążącej i ostatecznej decyzji podziałowej wydanej przez Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2001 r., nr [...], która dotyczy działek będących własnością wnioskodawców. Wobec tego takie działanie organu naruszyło zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w przepisach art. 7 oraz 77 § 1 Kpa. Skarżący zauważyli, że zaskarżone postanowienie nie odnosi się w ogóle do treści wniosku wnioskodawców o dopuszczenie do postępowania i wskazanej tam argumentacji oraz okoliczności faktycznych, w tym wydanych rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących wnioskodawców oraz ich wzajemnej relacji z decyzją podziałową. Narusza także podstawowe wymogi w zakresie sporządzania uzasadnień, wynikające z art. 107 § 1 Kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 126 Kpa do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 107 § 2-5 Kpa. Zaskarżone postanowienie w ogóle nie zawiera uzasadnienia dla odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Zawiera uzasadnienie dla odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podziałowym, co nie było przedmiotem wniosku z [...] listopada 2009 r. Tym samym narusza powołane przepisy art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 126 Kpa. Ponadto zaskarżone postanowienie, nie zawierając uzasadnienia adekwatnego do wydanego rozstrzygnięcia, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 Kpa oraz zasadę przekonywania (art. 11 Kpa). Stwarza bowiem wrażenie całkowitej arbitralności działania organu, czyniąc motywy działania niejasnymi i niezrozumiałymi dla adresatów zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że B.N., I.K., J.R., A.T., K.C. i C.S. jako właściciele nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] sąsiadujących z działką nr [...], podlegającą podziałowi, nie legitymowali się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] i z tego powodu należało odmówić dopuszczenia tych osób do postępowania nadzorczego, dotyczącego wskazanej wyżej decyzji podziałowej. Z przepisu art. 28 Kpa wynika bowiem, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, przesądzają zatem przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. W sprawach o podział nieruchomości prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o zatwierdzenie podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa; mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego (art. 97 ust. 1 ugn). Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. Takie stanowisko przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt I OSK 1688/07, I OSK 666/07, I OSK 753/06, I OSK 1711/06). Zgodzić należy się z organem, że B.N., I.K., J.R., A.T., K.C i C.S. zarówno w dacie wydawania decyzji o podziale, jak i w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu nadzorczym nie legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do działek objętych decyzją podziałową. Brak jest zatem takiej normy prawnej, z której skarżący mogliby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości, bowiem sam fakt podziału przedmiotowych nieruchomości nie miał żadnego wpływu na zakres praw, którymi dysponowali skarżący. Podnoszony przez B.N., I.K., J.R., A.T., K.C i C.S. argument rażącego naruszenia art. 93 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez dokonanie podziału niezgodnie z przepisami uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" w O., w szczególności poprzez brak wydzielenia kwestionowaną decyzją podziałową drogi wewnętrznej przewidzianej przez ten plan i zapewnienia prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, nie mógł być podstawą do uznania tych osób za strony postępowania nadzorczego, dotyczącego decyzji podziałowej Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], wydanej dla N. Sp. z o.o. Sąd zauważa, że interes prawny w badaniu zgodności z prawem, w tym z przepisami art. 93 ugn, decyzji podziałowej, odnoszącej się do działki nr [...] nie dotyczy właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżące pominęły to, że kwestia zgodności podziału wynikającego z decyzji nr [...] z ustaleniami planu miejscowego i zapewnienia wydzielanym gruntom dostępu do drogi publicznej dotyczy konkretnej nieruchomości konkretnego właściciela, a nie nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością dzieloną. Jednym z praw przysługujących każdemu z właścicieli, niezależnym od praw innych osób, jest bowiem prawo do złożenia wniosku o podział swej nieruchomości (art. 97 ust. 1 ugn w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego). Jeżeli zatem skarżące uważają, że nieruchomości, których są właścicielkami zostały wydzielone niezgodnie z prawem, w szczególności nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej, to wówczas winny wystąpić ze stosownymi wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, która ich dotyczy, tj. decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2001 r., nr [...]. Ta bowiem decyzja winna zatwierdzać podział uwidoczniony na mapie podziału, z której winno wynikać, że z dzielonego gruntu wydziela się stosowną działkę jako drogę wewnętrzną do obsługi pozostałych działek (na której zostaną później ustanowione w stosownych umowach odpowiednie służebności, chyba że udział w drodze będzie sprzedawany wraz ze sprzedażą innych wydzielonych działek gruntu). W przypadku braku możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości dzielonej, to ta decyzja winna zawierać warunek, że właściciel przy zbywaniu wydzielonych działek ustanowi służebności drogowe (art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn). Istotne jest jednak to, że warunek dotyczący ustanowienia odpowiednich służebności zawarty w decyzji podziałowej ma charakter jedynie informacyjny dla nabywców działek i notariusza, który będzie sporządzał umowy zbycia działek, ponieważ organ administracji nie może decydować o tym na jakim gruncie i na rzecz kogo ustanowić służebności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa486/07, LEX nr 344883). Ustanowienie służebności drogowych obsługujących działki budowlane nastąpi bowiem dopiero na podstawie stosownej umowy cywilnoprawnej lub na mocy prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Sąd zauważa, że podział nieruchomości danej osoby na działki gruntu, bez przeniesienia prawa własności ma charakter jedynie ewidencyjny, ponieważ tworzy granice nowowydzielonych działek na potrzeby konkretnego właściciela. Decyzja o zatwierdzeniu podziału ewidencyjnego nie zmienia zatem granic zewnętrznych gruntu stanowiącego pierwotną nieruchomość, ponieważ opiera się na dokumentacji sporządzonej przez geodetę, w tym na operacie podziału, zawierającym m.in. protokół z przyjęcia granic nieruchomości, który podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział - § 5 rozp. Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Z powołanego wyżej rozporządzenia wynika zaś, że ustalanie granic zewnętrznych nieruchomości dzielonej następuje na etapie sporządzania przez geodetę protokołu przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi. Z tym, że udział właścicieli, czy użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi ma miejsce przed wszczęciem postępowania podziałowego, tj. na etapie sporządzania tego protokołu i tylko w sytuacji, gdy nieruchomość dzielona nie ma urządzonej księgi wieczystej oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości. Dopiero bowiem uzyskanie protokołu z przejęcia granic nieruchomości oraz innych materiałów geodezyjnych (np. wypisu i wyrysu z katastru nieruchomości, mapy podziału) umożliwia skuteczne złożenie wniosku o podział nieruchomości przez jej właściciela (art. 97 ust. 1 i 1a ugn w zw. z § 6 i 7 rozp. wykonawczego). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że wbrew temu co twierdzą skarżące organ rozstrzygał o ich interesie prawnym w postępowaniu nadzorczym, a nie tylko zwykłym (podziałowym). W wydanym rozstrzygnięciu wyraźnie wskazał, że odmawia dopuszczenia skarżących do postępowania prowadzonego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...]. Brak zaś obszernej argumentacji w tym zakresie nie mógł być uznany za naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 126 Kpa, ponieważ nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Faktem natomiast jest, że w postępowaniu nadzorczym – co do zasady – mogą brać także udział inne osoby, niż te które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym, jednakże jak wyżej wskazano kwestia legalności konkretnej decyzji podziałowej dotyczy sfery prawnej właściciela i użytkownika wieczystego, który grunt objęty tą decyzją dzielił, jak i tego, który nabył grunt już na podstawie tej decyzji wydzielony. Sąd nie neguje tego, że w innych sprawach status strony postępowania mogą mieć właściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której te sprawy dotyczą, dlatego też powoływane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych, dotyczące spraw innych, niż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział, nie mogły świadczyć o zasadności argumentacji skargi w tej sprawie. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut nie odniesienia się przez Kolegium do merytorycznej treści wniosku o dopuszczenie m.in. skarżących do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] i przez to naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 Kpa. W pierwszej kolejności obowiązkiem organu było zbadanie, czy skarżące mają status strony w tym postępowaniu (art. 28 Kpa), a więc czy postępowanie to może toczyć się także z ich udziałem. Skoro organ ustalił, że skarżące nie mają w sprawie interesu prawnego, to zbędnym była ocena merytorycznej treści wniosku na tym etapie sprawy nadzorczej. Nie oznacza to jednak, że argumenty podniesione w tym wniosku nie zostaną ocenione w dalszym toku postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Sąd zauważa, że jednym z wnioskodawców była V.K. (właściciel działki nr [...], powstałej z połączenia kilku działek wydzielonych na mocy decyzji podziałowej nr [...]), którą organ dopuścił do udziału w postępowaniu nadzorczym. Zdaniem Sądu, interesu prawnego skarżących nie kreował też podniesiony na rozprawie argument istnienia u skarżących obawy, co do odebrania im przez dewelopera i osoby zgłaszające roszczenia dostępu do drogi publicznej. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem świadczyć o interesie prawnym skarżących, a jedynie o ich interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00, LEX nr 82813). Podnoszona zaś na rozprawie kwestia braku prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej dotyczy spraw z zakresu prawa cywilnego, tj. braku uregulowania w stosownych umowach praw wynikających z służebności drogowych, dlatego też wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.