I SA/Wa 474/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi I. B., G. O., B. S., U. N., M. B., D. K., H. W. i J. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. I SA/Wa 474/13 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosków U. N. i J. B., I. B., G. O., B. S., M. B., D. K. i H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. nr [...] stwierdzającej uwłaszczenie Zakładów [...] w P. działką nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], położoną w P. przy ul. [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3 i 9 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) decyzją z [...] stycznia 1993 r. nr [...] stwierdził, że grunty Skarbu Państwa znajdujące się w zarządzie Zakładów [...] w P., położone w P. przy ul. [...], oznaczone geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...], stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego Zakładów [...] w P., zaś budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane wzniesione na tym samym gruncie, stały się własnością tych zakładów. Pismem z 25 lutego 2010 r., sprecyzowanym pismem z 15 lutego 2011 r. U. N. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. podnosząc, iż uwłaszczona nieruchomość stanowiła własność jej dziadków wywłaszczonych aktem notarialnym z [...] maja 1967 r. Rep. [...] nr [...] oraz że uwłaszczenie naruszyło prawa osób trzecich, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie została nigdy wykorzystana na cel wywłaszczenia i powinna zostać zwrócona poprzednim właścicielom. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. U. N., J. B., I. B., G. O., B. S., M. B., D.K., H. W. wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej istniały prawa byłych właścicieli do zwrotu nieruchomości i to bez względu na fakt, iż formalny wniosek o zwrot nie został złożony. W ocenie stron postępowania przedmiotowa nieruchomość podlegała bowiem zwrotowi jako niewykorzystana na cel wywłaszczenia. Badając ponownie całość sprawy Minister podniósł, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Znaczy to, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem jedynie ustalenie, czy dane orzeczenie dotknięte jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje łącznie spełnienie trzech przesłanek tj. oczywistość naruszenia przepisu lub charakter naruszenia oraz implikacje naruszenia przepisu w sferze ekonomicznej i gospodarczej. Organ wyjaśnił, że uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1, 2 ustawy z 29 września 1990 r. odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu państwowej osoby prawnej w prawa rzeczowe wymienione w powołanym przepisie tj. w prawo użytkowania wieczystego objętego zarządem gruntu i prawo własności posadowionych na tym gruncie budynków, budowli i urządzeń. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż umową sprzedaży z [...] maja 1967 r. Rep. [...] nr [...], zawartą przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), Skarb Państwa nabył od W. B., E. W., A. M. i M.B. udziały we współwłasności nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P., przy ul. [...] i [...] o pow. [...] ha. Z księgi tej wydzielona została do księgi wieczystej Nr [...] ujęta w decyzji uwłaszczeniowej działka nr [...] o pow. [...] m2, co potwierdza pismo Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] maja 2012 r. nr [...] KW [...] oraz pismo zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. z 15 maja 2012 r. nr [...] . Organ wskazał, że dla skuteczności nabycia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie ma znaczenia fakt, że na podstawie powyższego aktu notarialnego prawo własności zostało wpisane w księdze wieczystej Nr [...] na rzecz Zakładów [...] w P. Stosownie bowiem do treści art. 128 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy) socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługiwała niepodzielnie Państwu, a państwowe osoby prawne, w granicach swej zdolności prawnej, wykonywały jedynie w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Tym samym państwowa osoba prawna nabywała nieruchomość na rzecz Państwa, a z tytułu dokonanej czynności nabycia uzyskiwała prawo zarządu do nabywanego gruntu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r. sygn. akt III ARN 15/92 publ. OSNC 1993/9/158. LEX 9566, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1963 r. sygn. akt I CR 336/63 publ. Lex Polonica nr 315142). Umowa nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną nieruchomości od podmiotu innego niż Skarb Państwa, zawarta przed dniem 1 lutego 1989 r. w formie aktu notarialnego, wskazana została w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), jako dokument potwierdzający prawo zarządu nieruchomością. Zdaniem Ministra nie można zarzucić Wojewodzie [...] wadliwego ustalenia, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa, w imieniu którego zarząd sprawowały Zakłady [...] w P., a tym samym rażącego naruszenia prawa w powyższym zakresie. Odnosząc się do zarzutu stron, jakoby w dniu 5 grudnia 1990 r. istniały przeszkody do uwłaszczenia nieruchomości w postaci praw osób trzecich organ uznał je za nieuzasadnione. Współwłaścicielami działki nr [...] były w dniu 5 grudnia 1990 r. W. B., E.W., A.M. i M. B. W. B. zmarła [...] maja 1997 r., a spadek po niej nabyły U. N. i J. B. (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...] września 2000 r. sygn. akt [...]). E. W. zmarła [...] kwietnia 1998 r., a postanowieniem z [...] kwietnia 1999 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w P. ustalił, iż spadkobiercą zmarłej jest S. W., po której dziedziczą D. K. i H.W. (postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt [...]). A.M. zmarła [...] sierpnia 1992 r., a spadek po niej, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] maja 1999 r. sygn. akt [...], nabyli M. B., B. S. i J. M., którego następcą prawnym jest M. B. (postanowienie Sądu Rejonowego w S. z [...] grudnia 2004 r. sygn. akt [...]). Spadek po zmarłej [...] września 1992 r. M. B. nabyły, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] lutego 1999 r. sygn. akt [...], I. B. oraz G. O. Minister wskazał, że o zwrot przedmiotowej działki nr [...] I. B., S. W., G. O., B. S. M. B. i J. M. wystąpili dopiero 5 grudnia 1998 r. Z kolei U. N., J. B. o zwrot działki wystąpiły 24 listopada 2000 r. Postępowanie zwrotowe do chwili obecnej nie zostało zakończone, a tym samym następcy prawni byłych właścicieli mogą skutecznie powoływać się na swój interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej dotyczącej objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości. W ocenie organu nadzoru o ujawnieniu względem przedmiotowej nieruchomości praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. można mówić dopiero po 5 grudnia 1998 r. Z uwagi na fakt, iż ww. osoby zgłosiły swe roszczenia dopiero po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego, organ wojewódzki zasadnie nie uwzględnił ich praw i nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu. W ocenie organu nadzoru nie było więc przeszkód do uwłaszczenia. Minister stwierdził, że w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem. Sprawy te należą bowiem do postępowania o zwrot nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 43/07 oraz z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1652/06, publ. www. orzeczenia . nsa. gov.pl). W razie braku wniosku o zwrot nieruchomości nie można organowi prowadzącemu postępowanie uwłaszczeniowe zarzucić naruszenia prawa. Przepisy uwłaszczeniowe, w przypadku nie zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomości, nie przewidywały obowiązku zawiadamiania byłego właściciela nieruchomości o postępowaniu uwłaszczeniowym. Sprawy o zwrot nieruchomości nie są prowadzone z urzędu, lecz tylko na wniosek zainteresowanych. Skoro więc ani 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji uwłaszczeniowej, tj. [...] stycznia 1993 r. nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie stwierdzono zgłoszenia roszczeń osób trzecich, to nie było przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia. Minister wskazał, że spółka [...] S.A. w P. (następca prawny jednostki uwłaszczeniowej tj. Zakładów [...] w P.) na podstawie umowy sprzedaży z [...] lipca 1996 r. Rep. A nr [...], sprzedała M. T. i J. G. - wspólnikom spółki cywilnej pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] "[...]’ spółka cywilna, prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz prawo własności posadowionego na niej budynku. Z aktu notarialnego z [...] października 2002 r. Rep. A nr [...] wynika, że M. T. wystąpił ze spółki, a w jego miejsce wstąpiła B. G. Następnie zaś sama spółka uległa rozwiązaniu i została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej, natomiast J. G. darował A. T., swój udział w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] i w prawie własności budynku położonego na tej działce. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2007 r. Rep. A. nr [...] A. T. i M. T. zbyli na rzecz M. C. prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] i prawo własności budynku położonego na przedmiotowej działce. Z powyższego wynika, że M. C. jest stroną niniejszego postępowania. Podsumowując organ nadzoru uznał, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r. jest prawidłowa i brak jest podstaw do kwestionowania decyzji z [...] stycznia 1993 r., gdyż nie jest ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły: I. B., G. O., B. S., M. B., D. K., H. W., U. N., J. B. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciły rażące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r. nie narusza art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że przy uwłaszczeniu data 5 grudnia 1990 r. ma decydujące znaczenie dla przypisania określonemu podmiotowi interesu prawnego, jak i spełnienia warunków wskazanych w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż decyzja uwłaszczeniowa jest decyzja deklaratoryjną. Skarżące wskazały na treść art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnosząc, że przepis ten nakłada kategoryczny zakaz użycia nieruchomości na inny cel, niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel bez zawiadomienia o tym zamiarze byłych właścicieli i bez ich zgody stanowi naruszenie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżących, jeśli na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, to wówczas prawa osób trzecich, stanowiły przeszkodę do uwłaszczenia, a byli właściciele powinni być stronami postępowania uwłaszczeniowego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Minister prawidłowo ustalił, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Podnieść należy, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 i nast. kpa przedmiotem oceny jest legalność aktu administracyjnego na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania ocenianego aktu. Skoro więc przedmiotem oceny nadzorczej organu administracji w rozpatrywanej sprawie była decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 1993 r., to oceny tej należało dokonać w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w tym dniu. Decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), z którego ust. 1 wynika, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności znajdujących się na nim naniesień nastąpiło w trybie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. z mocy samego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. Nabycie to wymagało jednak stosownego potwierdzenia, które dokonywane było decyzją wojewody. Decyzja ta, w zakresie potwierdzenia nabycia prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień, ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich przez nabycie praw - wyrażone w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy - należy więc odnieść przede wszystkim do okoliczności powstania skutku nabycia tych praw z mocy samego prawa. Nabycie nastąpiło bowiem niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję potwierdzającą to nabycie. Jakkolwiek więc 5 grudnia 1990 r. zaistniał na nieruchomości nowy stan prawny z woli samego ustawodawcy, o tyle stan ten nie narusza praw osób trzecich. Prawa osób trzecich mają więc pierwszeństwo przed ukształtowaniem nowego stanu prawnego z mocy art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro jednak ukształtowanie nowego stanu prawnego w trybie omawianego art. 2 nastąpiło 5 grudnia 1990 r., to prawa osób trzecich musiały zaistnieć przed tym dniem, lub najpóźniej w tym dniu. Od tego bowiem dnia powstał nowy stan prawny na nieruchomości, ukształtowany art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. I dlatego stan ten nie zaistniałby tylko wtedy, gdyby przysługiwały do gruntu prawa osobom trzecim. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich jest bowiem wynikiem ukształtowania nowego stanu prawnego z mocy samego prawa, którego zaistnienie potwierdzane jest decyzją wojewody wydawaną w procedurze dokonywania jedynie oceny, czy dana nieruchomość spełniała w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowe warunki do powstania nowego stanu prawnego w ramach tzw. uwłaszczenia ( por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2010 r. I OSK 1429/09, lex 737493) . Prawidłowo więc wskazał organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu służącym wydaniu decyzji na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. nie dokonuje się ustaleń, czy do danej nieruchomości mogą komukolwiek przysługiwać prawa, jeżeli ustalenie tych okoliczności następowało w odrębnych postępowaniach. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich musiały być zgłoszone wobec danej nieruchomości najpóźniej do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. Ze względu bowiem na ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich przy powstaniu nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r., wojewoda zobowiązany był powstrzymać się z wydaniem decyzji w trybie art. 2 ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r., jeżeli przedmiotem toczącego się odrębnie postępowania byłoby ustalenie przysługiwania osobom trzecim do danej nieruchomości takich praw, które mogłyby być zniweczone przez uwłaszczenie powstałe 5 grudnia 1990 r. z mocy art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. Takim odrębnym postępowaniem jest postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej w trybie przepisów wywłaszczeniowych, jako zbędnej na cel wywłaszczenia lub nabycia. Jednakże w niniejszej sprawie postępowanie o zwrot nieruchomości nie toczyło się ani przed 5 grudnia 1990 r., ani przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, ani w dacie jej wydania. Wskazać należy, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości decyzją administracyjną postępowanie o zwrot mogło być wówczas wszczęte na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) - i tylko na wniosek uprawnionych osób. Postępowanie o zwrot nieruchomości nie mogło być zatem wszczęte z urzędu. Rozstrzyganie zaś sprawy zwrotu nieruchomości w odrębnym postępowaniu administracyjnym wykluczało dopuszczalność dokonywania jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie przez wojewodę w postępowaniu o wydanie decyzji uwłaszczeniowej. Skoro organ wojewódzki nie był uprawniony - przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej z [...] stycznia 1993 r. - do ustalania z urzędu, czy nieruchomość spełnia warunki do zwrotu określone w art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i czy w konsekwencji tego istnieją jakiekolwiek osoby uprawnione do zgłoszenia wniosku o zwrot tej nieruchomości lub jej części, to ze względu na zgłoszenie przez skarżące wniosków o zwrot nieruchomości dopiero w 1998 r. i 2000 r., organ wojewódzki nie mógł naruszyć art. 69, jak również pozostałych przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. dotyczących zwrotu nieruchomości oraz przepisu art. 28 kpa. Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. i art. 28 kpa są niezasadne. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. działka nr [...] będąca własnością Skarbu Państwa pozostawała w zarządzie Zakładów [...] w P. oraz że w tym dniu ani w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie był złożony wniosek o zwrot nieruchomości. Chybione są także zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez Ministra art. 200 i 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta obowiązuje od 1 stycznia 1998 r. i nie może być wzorcem kontroli decyzji uwłaszczeniowej z [...] stycznia 1993 r., która to decyzja była wydana na podstawie innych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że prawidłowe są ustalenia organu nadzoru, iż kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa nie jest dotknięta wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.