I SA/Wa 494/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem [...] z [...] listopada 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako kpa) oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1996 r., znak: [...]. Decyzją tą wojewoda, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32. poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu ww postanowienia organ podał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 1996 r. zwrócił się nie posiadający legitymacji w tym zakresie – W. K. (dalej jako skarżący). Minister podał, że wnioskodawca nie wykazał przymiotu strony mogącej skutecznie żądać przeprowadzenia postępowania nadzorczego względem ww decyzji. Po przywołaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz treści art. 28 kpa organ podał, że stronami postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 660/11). Dalej organ podał, że objęta decyzją komunalizacyjną nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50. poz. 279, dalej jako dekret). Art. 1 dekretu mówił, iż wszelkie grunty na obszarze W. przechodzą z dniem jego wejścia w życie na własność gminy W.. Następnie na mocy przepisów art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14. poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności nie obejmowało budynków położonych na tych gruntach, o czym stanowi art. 5 przywołanego dekretu, jako że budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Organ wyjaśnił, że aby zachować ww. prawo konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej później na własność czasową, a następnie na prawo użytkowania wieczystego) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Prawo własności budynków byłych właścicieli przechodziło na własność gminy (a następnie Skarbu Państwa) dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (a następnie użytkowania wieczystego), albo nie złożenia we wskazanym terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Organ ustalił, że odnośnie do ww nieruchomości nie został złożony w terminie wniosek na podstawie ww. dekretu. Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1949 r. L.dz. [...], odmówił S. S. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej a następnie S. S. aktem notarialnym z dnia [...] września 1952 r. nr Rep. [...] sprzedał K. K. połowę wskazanej nieruchomości. Jednak opierając się na treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt [...] (oddalającym powództwo W. K. przeciwko Miastu W. o ustalenie i zobowiązanie pozwanego do złożenia oświadczenia woli przenoszącego na W. K. własności wskazanej nieruchomości jako spadkobiercy byłego właściciela), organ przyjął, że w chwili zawierania powołanej umowy z dnia [...] września 1952 roku S. S. nie przysługiwało prawo własności ww nieruchomości, nie mógł on zatem skutecznie przenieść tego prawa rzeczowego na poprzedniczkę prawną powoda, będącego skarżącym w niniejszej sprawie. Wg organu oczywistą konsekwencją tego stanu rzeczy jest nieuzyskanie tytułu własności do ww nieruchomości przez poprzedniczkę prawną powoda, a tym samym skarżący nie nabył jej własności w drodze sukcesji generalnej. Organ uznał zatem, że skoro poprzedniczka prawna skarżącego nie mogła nabyć prawa własności do skomunalizowanej nieruchomości na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 1952 r., czego nie kwestionuje sam skarżący, to nie ma on prawa skutecznie domagać się wyeliminowania z obrotu decyzji administracyjnej zapadłej w stosunku do nieruchomości, której nie był właścicielem. Minister podał, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawny do opisanej wyżej nieruchomości; a organ również nie znalazł dokumentów potwierdzających taką okoliczność. W skardze na ww postanowienie skarżący odniósł, że udokumentował, iż jest spadkobiercą osoby wpisanej jako właściciel w księdze hipotecznej [...] (wzmianka) oraz że Sąd Okręgowy w postępowaniu z dnia [...].05.2014r. o sygnaturze [...] uznał iż właścicielem hipotecznym przedmiotowej nieruchomości była jego mama K. K.. Wskazał na przesłanki zasiedzenia i podniósł, że sugerowanie iż jawny właściciel hipoteczny powinien przeprowadzić postępowanie przed Sądem powszechnym którego celem byłoby uzyskanie wpisu prawa własności w księdze wieczystej w sytuacji gdy jest w niej wpisany uważa za nielogiczne. Nie zgodził się także ze stanowiskiem, iż poprzedni właściciel nie miał prawa zbyć "prawa rzeczowego" ponieważ art. 5 dekretu o prawie zabudowy stwierdzało iż prawo to jest prawem zbywalnym. W skardze sformułowano także zarzuty odnośnie do prawidłowości postępowania dekretowego, zarzucono, iż termin na złożenie wniosku o nabycie prawa własności czasowej otwierało pisemne zawiadomienie zainteresowanego o objęciu w posiadanie przez "Miasto" i uznał wniosek poprzedniego właściciela o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o własność czasową za bezprzedmiotowy, podobnie jak i orzeczenie administracyjne zapadłe w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 157 w związku z art. 61a kpa. Stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Potwierdzenie praw strony czyli stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt: III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12), co zasadnie podnieśli skarżący. W odniesieniu do zarzutów skargi trzeba też podkreślić, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ww ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1192/10). Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. Tytułu tego skarżący nie wykazał. W skardze zawarł natomiast zarzuty dotyczące prawidłowości prowadzonego w połowie ubiegłego wieku postępowania dekretowego. Postępowania tego w niniejszej sprawie Sąd nie kontroluje, bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się do zarzutów sformułowanych w skardze a dotyczących innego postępowania, którego zresztą skarżący nie był stroną. Odnośnie do tytułu prawnego skarżącego wypowiedział się sąd powszechny, na którego ustaleniach organ oparł się negując legitymację skarżącego w kontrolowanej sprawie. Stanowisko organu zostało prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione. Zaskarżone postanowienie nie narusza zatem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 j.t. – dalej ppsa). Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 ppsa.