I SA/Wa 556/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]) Minister Rozwoju, Pracy o Technologii (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe - Zakłady [...] "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...] przy ul. [...], ul. [...], [...] i ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]). Podstawę prawną ww decyzji stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 - dalej jako ugn). Stanowi on, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Powołując się na akty notarialne i wpis w księdze wieczystej organ przyjął, że w wymaganej przez ugn dacie 5 grudnia 1990r. sporny grunt stanowił własność Skarbu Państwa, jednak nie była spełniona druga przesłanka "uwłaszczenia" tj. nie wykazano prawa zarządu. Minister wyjaśnił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością, a obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Przywołał art. 38 ust. 2 i art. 87 ww. ustawy i podał, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia, a decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (organ przywołał m.in. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97 LEX nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98 LEX nr 47386, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Ponieważ w sprawie nie udokumentowano prawa zarządu, wg ministra, nie zaistniały przesłanki z art. 200 ugn. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, iż prawo zarządu nie mogło powstać w sposób dorozumiany w odniesieniu do nieruchomości, wobec tego musiało istnieć zdarzenie prawne kreujące to prawo, w szczególności decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd. Odniósł się także negatywnie do wpisu w dziale II KW "Państwo Polskie - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Zakłady [...] "[...]" Przedsiębiorstwo Państwowe w [...]" podnosząc, że podstawę tego wpisu stanowiły umowy sprzedaży zawarte w latach 1970 - 1982 oraz decyzje z [...] sierpnia 1978 r. i z [...] sierpnia 1978 r. a także protokół zdawczo odbiorczy z dnia [...] września 1978 r. W skardze [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca/spółka) będąca następcą prawnym Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] "[...]", a następnie Przedsiębiorstwa Państwowe Zakłady [...] "[...]" zarzuciła ministrowi naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako kpa) w związku z art. 200 ust. 1 ugn oraz w związku z § 4 art. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r" Nr 23, poz. 120 ze zm. - dalej jako rozporządzenie) przez utrzymanie w mocy decyzji odmownej organu pierwszej instancji, mimo że skarżąca przedstawiła 2 akty notarialne i odpis z księgi wieczystej, a więc dokumenty stanowiące niezbędne dowody zobowiązujące Wojewodę [...] do stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) przez Przedsiębiorstwo Państwowe - Zakłady [...] "[...]" w [...], z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów, wskazanych we wniosku, które to grunty Przedsiębiorstwo Państwowe - Zakłady [...] "[...]" w [...] posiadało 5 grudnia 1990 r. w zarządzie; 2) art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. ([...]) w całości i nieorzeczenie co do istoty sprawy; 3) art. 8 § 2 kpa przez wydanie decyzji w sprzeczności z uprzednio wydaną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. oraz stanowiskami Wojewody [...] zawartymi w pismach z [...] grudnia 2010 r. oraz [...] lipca 2011 r. w sprawie z wniosku [...] S.A. Oddział [...] w [...] - i tym samym odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania tak samo spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; 4) art. 6 w związku z art. 8 § 1 kpa przez bezpodstawne doręczenie "do wiadomości" decyzji osobie, która nie była stroną w sprawie. Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od ministra kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 200 ust. 1 ugn w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne (...) konieczne jest legitymowanie się prawem zarządu gruntem. Jak stanowi § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością bądź decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r. W zakresie kwestii dowodzenia prawa zarządu w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że 1) istnienia zarządu nie można domniemywać, a ponadto, ze 2) nie można go było uzyskać w sposób dorozumiany. Stąd powstanie zarządu musiało wynikać z określonego zdarzenia prawnego, np. z decyzji administracyjnej. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu powinna przy tym określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Przyjmuje się ponadto, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Nawet decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa (wyrok NSA z dnia 18 lutego 1992 r., I SA 1419/91, ONSA 1992 Nr 2, poz. 99, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 929/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 863/15). W okolicznościach kontrolowanej sprawy minister przyjął, że strona skarżąca nie wykazała prawa zarządu. Wg skarżącej z kolei, poprzednik prawny spółki - Zakłady [...] "[...]" w [...] - zarząd przedmiotową nieruchomością nabyły z mocy prawa w 1977 r. z chwilą nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Państwo Polskie, a ponadto, jak utrzymuje spółka, zarząd wynika z dokumentacji geodezyjnej dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...]. W ocenie Sądu powyższego poglądu nie można podzielić. Jeśli chodzi o umowy sprzedaży z 1977 r. - zostały one zawarte w trybie art. 6 ustawy z dnia 15 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Nie stanowią one o istnieniu w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowym gruntem, ich skutkiem było jedynie przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. W tym zakresie organ przywołał przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm., następnie Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 1961 r. tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom prawnym i osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste, a następowało to w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu (art. 10 ww. ustawy), czego w sprawie nie stwierdzono. W konsekwencji zasadnie organ przyjął, że sam fakt nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowych gruntów w drodze umów sprzedaży przeznaczonych na potrzeby Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] "[...]" w [...], jak również późniejsze faktyczne władanie nieruchomością przez ww. przedsiębiorstwo, nie wywołało skutku w postaci nabycia przez Przedsiębiorstwo Państwowe - Zakłady [...] "[...]" w [...] prawa użytkowania spornych nieruchomości. Możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych nabytych w drodze umowy kupna-sprzedaży przewidywał art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z tym przepisem państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wg art. 8 ust. 1 ww ustawy nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Jednak umowy z 1977r. zawarte przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r. nie wywoływały skutku, o jakim mowa w ww przepisie. Również treść wpisu w księdze wieczystej nr [...] nie wskazuje na istnienie dokumentu potwierdzającego istnienie prawa zarządu w stosunku do spornej nieruchomości. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia, gdyż spółka w żadnej mierze nie udokumentowała prawa zarządu, na który się powołuje, i z którego wywodzi określone skutki prawne. Jeśli zaś chodzi o powołane tak w odwołaniu jak i w skardze decyzje Ministra Infrastruktury dotyczące uwłaszczenia spółki [...] - to aktualnie nie podlegają one ocenie Sądu, organ wyjaśnił przy tym, ze minister dotychczas nie oceniał czy zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia określone w art. 200 ugn. Organ przywołał elementy uzasadnienia tej deczyji i zanegował podnoszone przze skarżaca zarzuty co do odmiennego orzecznictwa organów administracji w tych samych stanach faktycznych sprawy. Z tego powodu nie można przyjmować, że organ naruszył prawo, w szczególności art. 6 i 8 kpa przez to, że nie stosuje jednolitych zasad w tożsamych przedmiotowo i podmiotowo sprawach. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także zarzut, iż decyzję skierowano do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie. Sąd przyjmuje za zasadne wyjaśnienia organu co do tego, że ewentualne skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną (tj. doręczenie decyzji osobie trzeciej) nie stanowi "skierowania decyzji do osoby nieuprawnionej" ponieważ nie nakłada na ww podmiot żadnych obowiązków ani nie przyznaje mu praw (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 984/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 835/18 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę (151 ppsa). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).