I SA/Wa 570/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi M. K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań M.K. i Z. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w sprawie odmowy ustanowienia na rzecz Z. R.-K., M. A K.-K., J. W. K.-K., J. P. K., A. K., K. J. K., A. D. K., E. M. C., A. E. S., I. N., J. W. K. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...], stanowiącego działki ewidencyjne nr [...] cz. (Kw nr [...]) oraz nr [...] cz. (Kw nr [...]). Z analizy akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji ustalił, że grunt o powierzchni [...] m2, ozn. hip. [...], położony jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i stanowi obecnie własność W. Obecnie nieruchomość hipoteczna skład się z działki ewidencyjnej nr [...] cz. o powierzchni [...] m2 i nr [...]cz. o powierzchni [...] m2. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] września 1948 r., nr [...] tytuł własności nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] uregulowany był jawnym wpisem na imię W. R. K. na mocy wniosku z dnia 27 grudnia 1946 r. Były właściciel złożył w dniu 6 października 1948 r., z zachowaniem terminu określonego w art. 7 dekretu warszawskiego, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Organ I instancji ustalił również, że nieruchomość hipoteczna nr [...] jest w części zabudowana budynkiem wielorodzinnym 8-kondygnacyjnym o adresie ul. [...] (dz. nr [...] cz. o powierzchni [...] m2) i w części stanowi wewnętrzny teren osiedlowy (dz. nr [...] cz. o pow. [...] m2). Aktualnie dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], uchwalony uchwałą Rady [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], poz. [...]). Zgodnie z planem przedmiotowa nieruchomość hipoteczna znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej jako C 5.1 MW - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ocenie organu, w odniesieniu do wymienionych działek nr [...] i nr [...], ze względu na zaistniały stan faktyczny, tj. zabudowanie budynkiem mieszkalnym, gdzie wyodrębniono i sprzedano lokale mieszkalne oraz niemożność wydzielenia działki budowlanej wedle zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie było możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Takie położenie gruntu nie stwarza możliwości racjonalnego korzystania z niego przez następców prawnych dawnego właściciela. Stąd, zdaniem Prezydenta, decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości byłaby decyzją niewykonalną, a zatem obarczoną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Ponadto organ wskazał, że w myśl art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicji zawartej w planie "[...]" (§ 2) "działka budowlana" to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. K.-K. złożył odwołanie, wskazując, że odnośnie działki nr [...] (podwórko) - teren zabudowy mieszkaniowej organ nie zbadał, czy można podzielić nieruchomość, nie zbadał również, czy spadkobiercy będą mogli użytkować teren zgodnie z planem, nie zlecił wykonania map - działki nr [...]. Natomiast Z. R.-K. w odwołaniu zarzuciła, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 kpa poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz art. 7 ust. 1, 2, 3 i 5 dekretu warszawskiego poprzez jego niezastosowanie. Wniosła o uzupełnienie decyzji na podstawie art. 111 § 1 kpa o ustanowienie użytkowania wieczystego innego gruntu na podstawie art. 7 ust. 4 i 5 dekretu, względnie o ustalenie należnego odszkodowania. Po rozpatrzeniu złożonych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie mogą one zostać uwzględnione i decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa rozpoznawana jest w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem wniosek byłego właściciela złożony w zakreślonym terminie powinien zostać uwzględniony, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wykładnia literalna wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że spełnienie wymienionych w tym przepisie przesłanek powinno prowadzić do uwzględnienia wniosku. Organ odwoławczy zauważył, że oparcie się na wykładni literalnej jest niewystarczające z punktu widzenia zmian, jakie zaszły na przestrzeni kilkudziesięciu lat w systemie prawnym, a w szczególności w zakresie wprowadzenia przepisów szczególnych, jak na przykład cywilna instytucja prawa użytkowania wieczystego określona w art. 233 kodeksu cywilnego. Kolegium stwierdziło, że grunty oddane w użytkowanie wieczyste na mocy umowy innym osobom nie mogą być przedmiotem zwrotu na rzecz byłego właściciela nieruchomości, choćby nawet spełniały warunki wynikające z dekretu. Stanowisko takie ugruntowane zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ocenie Kolegium taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] o powierzchni [...] m2 jest w części zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym 8-kondygnacyjnym, gdzie wyodrębniono i sprzedano lokale mieszkalne (dz. nr [...] cz. o powierzchni [...] m2) i w części stanowi wewnętrzny teren osiedlowy (dz. ew. nr [...] cz. o powierzchni [...] m2). Wewnętrzny teren osiedlowy, czyli działka o powierzchni [...] m2, nie może być przedmiotem zwrotu, albowiem, jak wykazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, teren do wydzielenia nie znajduje się w liniach rozgraniczających wyznaczonych na planie, nie posiada dostępu do drogi publicznej, a ponadto wedle ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego powierzchnia nowej działki nie może być mniejsza niż 2000 m2 dla zabudowy mieszkaniowej i 1000 m2 dla zabudowy usługowej. Nie zgadzając się z zarzutami odwołania, iż organ I instancji nie wyjaśnił wszelkich okoliczności sprawy, Kolegium zauważyło, że organ I instancji udowodnił, iż nieruchomości nie da się wydzielić tak, aby mogła zostać zwrócona na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Wszelkie aspekty prawne i uwarunkowania faktyczne zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Odnosząc się do wniosków zawartych w odwołaniu Z. R.-K. Kolegium wskazało, że z wnioskiem o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 kpa można zwrócić się do organu, który wydał decyzję. Natomiast z wnioskiem o przyznanie gruntu zamiennego na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego można zawrócić się do organu właściwego po ostatecznym zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Z kolei z wnioskiem o przyznanie odszkodowania można zwrócić się dopiero po ostatecznym zakończeniu obydwu wymienionych postępowań. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r. (uzupełnioną pismem procesowym z dnia 13 października 2015 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K.-K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. została doręczona zmarłej w dniu [...] listopada 2014 r. (akt poświadczenia dziedziczenia, k-53) A. K. jako stronie postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji, ponieważ obarczona jest ona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło bowiem postępowanie, czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom, będącym stronami, wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skierowało zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. do zmarłej w dniu [...] listopada 2014 r. A. K.. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami powyższych decyzji winni być następcy prawni zmarłej, okoliczność śmierci której nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu skierowane zostało do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania odwoławczego i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłej osoby. Oznacza to, że Kolegium nieprawidłowo przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy przede wszystkim ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz wszystkie postawione w odwołaniu zarzuty, organ w całości rozpozna ponownie odwołanie. Organ odwoławczy będzie miał także na względzie, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenia ma przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), który stanowi, że Gmina uwzględni wniosek (o ustanowienie użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego), a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej, nie zaś kwestia możliwości racjonalnego korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez następców prawnych dawnego właściciela, czy też zmieszczona w planie zagospodarowania przestrzennego norma powierzchniowa nowej działki albo kwestia możliwości jej zabudowy działki. Biorąc pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ odwoławczy szczegółowo przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.