I SA/Wa 589/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Minister Inwestycji i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r., nr: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r., nr: [...], wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz P. G. w wysokości 46 767 zł za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,9488 ha i nr [...] o pow. 0,0095 ha, położoną w gminie A., obręb J., przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.), oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Nieruchomość oznaczona jako ww. działki nr [...] i [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2012 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.). Decyzją z [...] czerwca 2013 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 46 767 zł na rzecz P. G. za wyżej określoną nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. G. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. Na powyższą decyzję P. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1540/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. skargę. W dniu [...] listopada 2015 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wpłynęło datowane na [...] października 2015 r. żądanie wznowienia postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania skarżący wskazał otrzymanie negatywnej oceny operatu szacunkowego J. M., wydanej przez K. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, wznowił postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. Od tej decyzji P. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] października 2018 r. do organu wpłynął wniosek P. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. utrzymanej w mocy decyzją z [...] marca 2014 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W związku ze złożeniem tego wniosku postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. Po zakończeniu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji i po podjęciu zawieszonego postępowania, zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził brak przesłanek do zmiany zaskarżonej decyzji. Jak uzasadniał Minister, podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie wskazaną w złożonym wniosku, jest art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Przedmiotowa podstawa zdaniem organu dotyczy więc wyłącznie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznanych organowi, który ją wydał. Tymczasem jak ocenił organ, w warunkach niniejszej sprawy skarżący domagał się ponownej weryfikacji decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. z uwagi na wydanie w dniu [...] września 2015 r. opinii Krakowskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. stwierdzającej, że operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. został wykonany niezgodnie z przepisami prawa i obarczone są istotnymi uchybieniami, mającymi wpływ na poziom określonej wartości nieruchomości. Organ podniósł jednak, że stanowiąca podstawę wniosku o wznowienie postępowania ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została dokonana po wydaniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. Zatem na gruncie niniejszej sprawy organ uczynił przedmiotem analizy okoliczności wynikające z ww. oceny z dnia [...] września 2015 r. Organ zauważył, że ustawodawca nie przewidział, aby negatywna ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców wywoływała skutki wstecz - nie powoduje ona zatem utraty przez operat waloru opinii od dnia jego sporządzania. Niemniej jednak, z ostrożności procesowej, Minister przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego przedmiotem uczynił ocenę wpływu faktów wskazanych w przedstawionej negatywnej opinii K. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych na zakończone postępowanie odszkodowawcze i prawidłowość ustalonego odszkodowania. Badał w szczególności kwestię braku ustalenia stanu techniczno-użytkowego nieruchomości, z których wydzielono działki będące przedmiotem wyceny, co nie pozwala na określenie stanu nieruchomości występującego przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a w związku z tym także zwłaszcza wpływ tej okoliczności na pozostałe podniesione zarzuty do operatu szacunkowego, tj.: - braku informacji w zakresie stopnia wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej; - braku ustalenia przeznaczenia działki wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nieruchomości sprzed podziału dokonanego decyzją, - przyjęcia za podstawę wyceny nieruchomości porównawczych nie spełniających kryterium podobieństwa. Minister nie dopatrzył się jednak okoliczności, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. P. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie, a tym samym nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego; -art. 138§1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli wpierw potwierdzi się, że w postępowaniu zwyczajnym wystąpiła chociażby jedna z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a, czy art. 145b kpa. Postępowanie to nie jest zatem kolejnym postępowaniem odwoławczym zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Ma jedynie na celu weryfikację kwestionowanej decyzji w oparciu o konkretne podstawy wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie podstawę wniosku o wznowienie postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w oparciu o tę podstawę zostało wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie można dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, 2) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, 3) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, 4) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał kwestionowaną decyzję. W niniejszej sprawie, po zakończeniu postępowania odszkodowawczego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. skarżący przedstawił nowe dowody w postaci oceny sporządzonej przez K. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w K. z [...] września 2015 r. Organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych uznała, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości, sporządzony [...] kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. jest nieprawidłowy. Zdaniem Zespołu Oceniającego J. M. w opinii o wartości przedmiotowych nieruchomości popełnił błędy, które miały bezpośredni wpływ na poziom określonej wartości. Istota sporu jaki zarysował się w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy negatywna ocena K. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z [...] września 2015 r. dotycząca operatu szacunkowego J. M. z [...] kwietnia 2013 r., stanowi dowód, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a wnioski wynikające z tej opinii - okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd podziela stanowisko Ministra, co do tego, że wskazana wyżej ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzona na podstawie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej ugn), nie mogła stanowić dowodu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Oceny tej nie można było potraktować jako nowego dowodu, istniejącego w dniu wydania decyzji wydanych w postępowaniu odszkodowawczym, a w konsekwencji nieznanego organom, które wydały te decyzje. Ocena ta została sporządzona po wydaniu decyzji kończącej sprawę odszkodowawczą w administracyjnym toku instancji. Sąd zwraca uwagę, że ocena z [...] września 2015 r. wywołała skutki wynikające z art. 157 ust. 1a ugn ( wg brzmienia wówczas obowiązującego) w postaci utraty przez operat szacunkowy J. M. charakteru opinii o wartości nieruchomości. Jednakże skutek ten wystąpił [...] września 2015 r., a więc po zakończeniu sprawy odszkodowawczej decyzją ostateczną. Ustawodawca nie przewidział, aby negatywna ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych wywoływała skutek ex tunc. Zdaniem Sądu również wnioski Zespołu Oceniającego, wynikające z oceny z [...] września 2015 r., dotyczące stwierdzonych wadliwości operatu szacunkowego J. M. z [...] kwietnia 2013 r., nie mogły być zakwalifikowane jako nowe okoliczności faktyczne, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Za okoliczności faktyczne w rozumieniu tego przepisu należy uznać zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym, istniejące w dacie wydania decyzji i nieznane organowi który wydał decyzję. Chodzi tu zarówno o fakty nowo odkryte i nieznane organowi, jak też po raz pierwszy zgłoszone przez stronę okoliczności jej znane, ale nieprzedstawione wcześniej organowi. Okolicznością faktyczną nie może być sam proces myślowy, wnioskowanie, związek między różnymi okolicznościami faktycznymi, czy też związek z przepisami prawa lub jego wykładnią (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1356/16). W ocenie Sądu wnioski wypływające z przedłożonej przez skarżącego oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie są okolicznościami faktycznymi (zdarzeniami obiektywnymi, zaistniałymi w sensie fizycznym), lecz są wynikiem dokonanego przez Zespół Oceniający (ekspertów z zakresu szacowania i wyceny nieruchomości) złożonego procesu myślowego sprowadzającego się do weryfikacji (oceny) operatu szacunkowego m.in. w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, standardy zawodowe uzgodnione z właściwym ministrem oraz pod kątem przydatności operatu dla celu dla jakiego został sporządzony. Są więc wynikiem oceny dowodów stanowiących podstawę ustalenia odszkodowania. Należy w związku z tym zauważyć, że również ocena z [...] września 2015 r. dotyczy prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości (art. 157 ust. 1 ugn). Autorzy oceny wskazują, że jej przedmiotem jest ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem zgodności z przepisami prawa, standardami zawodowymi uzgodnionymi z właściwym ministrem oraz pod kątem przydatności operatu dla celu dla jakiego została sporządzona (str. 6 oceny). Błędna ocena dowodów lub okoliczności faktycznych nie jest tym samym, co brak wiedzy o tym dowodzie lub okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu (okoliczności), który istniał i był znany organowi wydającemu decyzję, nie może stanowić uzasadnienia dla wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 574/17; z 21 września 2017 r. sygn. akt I GSK 1326/15; z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3323/15). Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że opinie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wydane w trybie art. 157 ust. 1 ugn, sporządzone po zakończeniu sprawy, w której oceniany operat szacunkowy stanowił podstawę wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej nie mogą być kwalifikowane jako dowody, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Również okoliczności wynikające z tychże opinii nie mogą być kwalifikowane jako okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, czy art. 240 § 1 pkt 5 ustawy – Ordynacja podatkowa (por. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt: II FSK 466/05, II SA/Bd 1133/16, I OSK 646/17, I OSK 3446/15, II SA/Sz 1365/17, IV SA/Wa 354/19, I SA/Wa 779/19). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wnioski wynikające z oceny z [...] września 2015 r. nie są nową okolicznością faktyczną, lecz wynikiem nowej oceny dowodów, w oparciu o które zostało ustalone odszkodowanie w decyzji ostatecznej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Ten nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznego aktu administracyjnego korzystającego z przymiotu trwałości, nie może być zaś wykorzystywany do ponownej pełnej, merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, ani też nie może zastępować postępowania odwoławczego. Zarzuty skarżącego ukierunkowane są na ponowną, merytoryczną ocenę sprawy odszkodowawczej i kwestionują prawidłowość zebranego materiału dowodowego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym. Nie można w postępowaniu wznowieniowym powoływać się na wady postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, a w istocie tego domaga się skarżący. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, zarzuty podniesione w skardze należy uznać za niezasadne. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ) orzekł jak w sentencji.