I SA/Wa 633/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. W. i K. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją [...] z dnia [...] lutego 2017r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].08.2016 r., nr [...] umarzającą w oparciu o art. 105 § 1 kpa postępowanie z wniosków K. W. oraz R. W. (dalej jako skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1972 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].06.1972 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzją orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa od małżonków L. części nieruchomości rolnej położonej w [...], objętej księgą wieczystą lwh [...] tom I, obejmującej parcelę nr [...], mapa [...], o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu ww decyzji ministra wskazano, iż skarżący nie udokumentowali, że są następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości, objętej decyzją, odnośnie do której złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności. Organ podał, że stosownym pismem z dnia 12.10.2016 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwróciło się do wnioskodawców o dołączenie do akt sprawy stosownych dokumentów spadkowych, na co w odpowiedzi skarżący poinformowali, że ich interes prawny nie wynika wyłącznie z nabycia określonego roszczenia w drodze spadku, lecz także z faktu nabycia prawa własności do nieruchomości położonej w [...] kw. [...], działka nr [...], mapa [...]. Odnosząc się do powyższego minister podał, że jako organ nadzoru w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania interesu prawnego skarżących. Wyjaśnił dalej, że legitymację do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odejmującej prawo własności do określonej nieruchomości posiada jedynie właściciel takiej nieruchomości sprzed odjęcia własności, a w przypadku jego zgonu - jego udokumentowany następca prawny. Dalej podał, że przed 1972 r. jako właściciele nieruchomości składającej się z parceli nr [...] wpisani byli A. L. i F. L. Następnie organ zarzucił, że jakkolwiek skarżący twierdzą, że są następcami prawnymi A. L. i F. L. z tytułu spadkobrania, to jednak mimo pisemnego wezwania organu nie przedłożyli dokumentów spadkowych twierdzenia te potwierdzających. Tu wyjaśnił, że wg art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. - kc) dowodem istnienia następstwa prawnego z tytułu spadkobrania jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku albo sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Tymczasem skarżący dołączyli do akt jedynie akty stanu cywilnego, które nie przesądzają nabycia praw do spadku po właścicielach ww nieruchomości. Minister podał także, że swój interes prawny skarżący wywodzą z nabycia w oparciu o akt własności ziemi z dnia [...].05.1976 r. parceli nr [...] (późniejszej działki nr [...]), której uprzednio A. L. i F. L. byli właścicielami. W tym zakresie organ wyjaśnił, że wg uzasadnienia aktu własności ziemi z dnia [...].05.1976 r. R. W. i K. W. weszli w samoistne posiadanie parceli nr [...] w wyniku nieformalnej umowy darowizny poprzednich współwłaścicieli; nie oznacza to jednak że mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przejmującej na rzecz Skarbu Państwa sąsiednią nieruchomość. W skardze na decyzję ministra skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 28 kpa w zw. z art. 925 kc - poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmówienie wnioskodawcom przymiotu strony w wyniku błędnego uznania, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia przedmiotowej sprawy administracyjnej wobec nie przedłożenia stosownej dokumentacji spadkowej po zmarłych A. L. i F. L.; b) art. 23 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że skarżący nie mają interesu prawnego do wytypowania z żądaniem wszczęcia przedmiotowej sprawy administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1972 roku nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1972 roku nr [...]; c) art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy skarżący są następcami prawnymi zmarłych A. L. i F. L., czy nabyli po tych osobach spadek oraz czy w związku z tym przysługuje im interes prawny we wszczęciu przedmiotowej sprawy administracyjnej. d) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej a nie swobodnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w błędnym uznaniu, że wnioskodawcy nie udowodnili, że są następcami prawnymi zmarłych A. L. i F. L., a w konsekwencji błędnym uznaniu, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowej sprawy; e) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i niezastosowanie art. 138 § 2 kpa - poprzez wadliwe i bezpodstawne utrzymanie w mocy poprzedniej decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie z [...] sierpnia 2016 roku (sygn. akt [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem bezpodstawnie utrzymano umorzenie postępowania powołując się na brak interesu prawnego wnioskodawców. Z ostrożności skarżący podnieśli też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania tj.: f) art. 925 kc w zw. z art. 931 kc - poprzez niezastosowanie i pominięcie ogólnych zasad dziedziczenia ustawowego, których prawidłowe zastosowanie pozwalało ustalić, iż wnioskodawcy są następcami prawnymi zmarłych A. L. i F. L., bowiem z mocy prawa nabyli po nich spadek, a fakt ten w dalszej konsekwencji przesądza o posiadaniu przez nich interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowej sprawy. g) art. 1027 kc - poprzez błędną wykładnię, iż wadliwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarżący mogą wykazać swój interes prawny w żądaniu wszczęcia sprawy administracyjnej i następstwo prawne po zmarłych A. L. i F. L. tylko poprzez przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo sporządzonego przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia. Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie z dnia [...].02.2017 roku w całości oraz decyzji ją poprzedzającą z dnia [...].08.2016 roku jako utrzymanej zaskarżoną decyzją (w myśl art. 135 ppsa) oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli dodatkowo, iż oprócz spadkobrania, które ich zdaniem organ administracji winien ustalić z urzędu, ich interes prawny wynika także z faktu nabycia prawa własności do nieruchomości położonej w [...]kw. [...], działka nr [...], mapy [...]. Dalej w uzasadnieniu skarżący wskazali, że następcami prawnymi bezpośrednio po A. i F. L. byli: L. i A. W. (rodzice wnioskodawcy R. W.) a po ich śmierci zgodnie z przedłożonymi aktami stanu cywilnego spadkobiercą jest R. W. - wnioskodawca, który pozostaje w ustroju ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej z K. W. Podali także, że do kręgu spadkobierców po A. i F. L. wchodzą także: L. P., L. B., L. J., L. H., S. M. Zarzucili, że skoro stwierdzono wprost następstwo prawne po A. i F. L. na rzecz rodziców skarżącego, po śmierci których ten wstąpił w ich prawa, nie było podstawy do twierdzenia, iż nie wykazali istnienia interesu prawnego w żądaniu objętym wnioskiem i swojego następstwa prawnego, "skoro dziedziczenie następowało w sposób ciągły, jest udokumentowane dokumentami urzędowymi". Podali, iż są ostatnimi i jedynymi z następców prawnych ówczesnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. A. i F. L. a wnioskodawca nabył spadek w drodze dziedziczenia ustawowego na zasadach ogólnych po swoich rodzicach: L. W. i A. W., która nabyła spadek po ww. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przed rozprawą sądowoadministracyjną do akt wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia z [...] kwietnia 2017r. potwierdzający nabycie praw do spadku po A. W. przez R. W. i M. A. S. oraz akt poświadczenia dziedziczenia z [...] kwietnia 2017r. po J. L. (brat matki skarżącego), wskazujący na pięciu jego spadkobierców. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ prawidłowo uznał (opierając się o dokumenty dołączone do wniosku), że skarżący nie wykazali, że przysługuje im przymiot strony a więc legitymacja do domagania się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1972r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Swoje prawo po właścicielach (L.) przejętej w 1972r. nieruchomości skarżący wywodzili z dziedziczenia a ponadto z nabycia w 1971r. w drodze powszechnego uwłaszczenia (Aktem Własności Ziemi) sąsiedniej nieruchomości. Jeśli chodzi o skarżącą K. W., to wbrew wywodom skargi oczywiste jest, że nie ma ona interesu prawnego w sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż jako żona jednego z wielu ustawowych spadkobierców nie należy do kręgu uprawnionych do dziedziczenia z ustawy. Prawa do spadku (majątek spadkowy) nie wchodzi bowiem do majątku wspólnego małżonków (art. 33 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Skoro skarżąca nie jest spadkobiercą któregokolwiek ze współwłaścicieli nieruchomości przejętej decyzją z 1972r. - to nie może być uznana za stronę administracyjnego postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji orzekającej o prawach do tej nieruchomości. Stąd twierdzenie, że skarżąca, jako żona jednego ze spadkobierców ustawowych jest także spadkobiercą ustawowym oraz że jest to następstwo ciągłe i udokumentowane – pozbawione jest jakichkolwiek podstaw prawnych. Gdy zaś chodzi o skarżącego, to on, jakkolwiek na etapie wyrokowania przez Sąd administracyjny wykazał swoje następstwo prawne po ówczesnych współwłaścicielach, to jednak w toku postępowania administracyjnego, wbrew żądaniu organu, nie wykazał tegoż następstwa a przy tym konsekwentnie i świadomie wprowadzał ów organ w błąd co do swoich praw i ich zakresu. Takie zachowanie skarżącego ostatecznie przesądziło o tym, że jego skargę również Sąd oddalił. Sąd uznał bowiem, że nie może promować społecznie negatywnych zachowań i kreatywnej działalności wnioskodawcy uzurpującego sobie wyłączne prawa do ww nieruchomości poprzedników. Legalność orzeczenia organu administracji Sąd kontroluje w stanie faktycznym i w stanie prawnym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, a więc i z uwzględnieniem dokumentów znanych organowi administracji. Skarżący twierdzili zresztą, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, "nie należy traktować jako prymat i w sposób rozszerzający uregulowania z art. 1027 kc dokonując jego wykładni wyłącznie w taki sposób, iż następstwo prawne dla potrzeb wykazania interesu prawnego w żądaniu wszczęcia sprawy administracyjnej (nie dotyczącej wprost roszczenia sobie praw do spadku), mogą oni udowodnić wyłącznie poprzez przedłożenie postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku albo sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia". Wreszcie skarżący zarzucili, że nie mogą przedłożyć stosownych dokumentów spadkowych w postaci postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktu notarialnego o poświadczeniu dziedziczenia, albowiem takie dokumenty nie istnieją (tj. nie wystąpiono ze sprawą sądową o stwierdzenie nabycia spadku, ani nie dokonano czynności notarialnej poświadczenia dziedziczenia). Wobec organu sformułowali zarzut, że ten powinien był "przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków - pozostałych spadkobierców zmarłych A. L. i F. F., którzy potwierdzą, że wnioskodawcy nabyli po nich spadek z mocy ustawy" i wnieśli o przesłuchanie w charakterze świadków 5 osób (imiennie wskazanych z imienia i nazwiska)". Takie stanowisko skarżących jest nie do pogodzenia z obowiązującymi przepisami. Z całą mocą należy podkreślić, że od początku zainicjowania wniosku skarżący byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W tych okolicznościach nie do przyjęcia jest aby sformułowane przez nich żądanie ustalenia przez organ administracji następstwa prawnego po poprzednikach skarżącego (poprzez przesłuchanie świadków) było możliwe do uwzględnienia przez Sąd w ramach zarzutu wskazującego na zaniechanie organu. Oczywiste jest bowiem, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do ustalenia we własnym zakresie następstwa prawnego (praw do spadku) a profesjonalny pełnomocnik winien okoliczność tę uwzględnić jako notorium. W sprawie istotne jest także, że osobnym pismem z 12 października 2016r. organ zwrócił się do profesjonalnego pełnomocnika skarżących o wskazanie czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po A. W. i ostatecznie rozstrzygnięcie swoje oparł na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy ( a w istocie na braku podstawowych dokumentów warunkujących merytoryczne procedowanie w sprawie). W każdym przypadku kwestionowania ostatecznej decyzji administracyjnej po kilkudziesięciu latach od jej wydania organ administracji w pierwszej kolejności musi ustalić, czy wnioskodawca jest uprawniony do zainicjowania tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Nie można jednak wymagać od organu aby on sam z urzędu poszukiwał dowodów, (których zresztą w ramach ustawowych kompetencji nie jest w stanie przeprowadzić), na potwierdzenie legitymacji wnioskodawcy. To wnioskodawca bowiem ma obowiązek wykazać, że jest w ogóle uprawniony do skutecznego zaangażowania organu do procedowania w kierunku wyeliminowania z obrotu funkcjonującej od kilkudziesięciu lat administracyjnej decyzji ostatecznej. Nie bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest też i to, że toku procesu administracyjnego (np. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji ) skarżący konsekwentnie twierdził, że jest j e d y n y m spadkobiercą po L. i A. W. i tak "ukierunkowywał" przebieg procesu administracyjnego jakby był (wraz z żoną) jedynym uprawnionym do spadku nie tylko po swojej matce ale i po małżonkach L. Powyższe, w połączeniu z ostentacyjnym negowaniem przez skarżącego konieczności złożenia postanowień spadkowych bądź aktów poświadczenia dziedziczenia i w konfrontacji z rzeczywistym zakresem jego praw do spadku – skutkowało uznaniem przez Sąd zasadności stanowiska organu administracji, który ostatecznie umorzył postępowanie w sprawie. Na datę wydawania ww decyzji skarżący, jak również jego żona, mnie udokumentowali praw do spadku (następstwa prawnego po małżonkach L.) a w konsekwencji nie wykazali interesu prawnego warunkującego skuteczne zainicjowanie postępowania o stwierdzenie nieważności spornej decyzji z 1972r. Prawa te (częściowo) skarżący wykazał dopiero na etapie orzekania przez sąd administracyjny, jednak na etapie orzekania przez organ administracji swoich praw do spadku nie wykazał. Trudno zatem zarzucić organowi, iż umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa – naruszył prawo. Jeśli chodzi o drugi zarzut wskazujący na nieoparte o zasady dziedziczenia prawo skarżących do kwestionowania decyzji, to skarżący podnosił, że prawo do swojej nieruchomości nabył w drodze darowizny od babci i zarzucił, że gdyby nie doszło wcześniej do kwestionowanego w trybie nadzwyczajnym wywłaszczenia - to również nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa (parcelę [...]) otrzymałby w drodze darowizny. Przyjął zatem, że razem z żoną ma prawo kwestionować decyzję z 1972r. Powyższe oświadczenia, jako nie poparte jakąkolwiek dokumentacją hipotezy, również nie mogły być uwzględnione przez Sąd. Powszechne uwłaszczenie następowało z datą 4 listopada 1971r., stąd o ile skarżący nabyliby jakąkolwiek inną nieruchomość w tym trybie to prawa swoje i roszczenia winni artykułowac w postępowaniu uwłaszczeniowym (tj. na etapie pozyskania deklaratoryjnego Aktu Własności Ziemi). Decyzja z 1972r. nie mogła zatem generować bądź negować praw do nieruchomości dla podmiotów innych niż jej ówcześni właściciele. Stanowisko skarżących to zatem przejaw ich wewnętrznego (jednak nie popartego jakąkolwiek logiczną argumentacją) przeświadczenia. Powyższe skutkowało oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 ppsa. Jako jeden z wielu spadkobierców ustawowych małż. L. skarżący, skoro uzyskał już określone ustawą dokumenty potwierdzające jego prawa, w każdym czasie może ponownie zainicjować ww postępowanie nieważnościowe, umorzenie postępowania z powodu niewykazania w dacie orzekania przez organ administracji następstwa prawnego, nie stanowi bowiem o res iudicata. Skarżąca natomiast dotychczas żadnych praw do ww nieruchomości nie wykazała, zatem na tym etapie postępowania umorzenie wobec niej postępowania nieważnościowego Sąd uznał za w pełni uzasadnione.