I SA/Wa 653/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi L. R. i J. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących L. R. i J. R. solidarnie kwotę [....] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. R. i L. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...] Naczelnik Gminy i Miasta S. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa i przekazaniu w użytkowanie [...] Zarządowi [...] m.in. nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (pkt II decyzji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] umorzyło postępowanie z wniosku L. R. i J. R. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy i Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r. w części dotyczącej działki nr [...] – uznając się za niewłaściwe. Decyzją z dnia [..] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w wyniku wniosku J. R. i L. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. W następstwie powyższego, pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekazało Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju wniosek L. i J. małżonków R. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. w żądanej części – celem jego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [..] czerwca 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy i Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu orzeczenia organ nadzorczy wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji może wystąpić jedynie podmiot posiadający interes prawny, zaś w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej stronami tego postępowania są poprzedni właściciele bądź ich następcy prawny oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Minister podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawcy L. R. i J. R. byli legitymowani do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. w żądanej części, albowiem nie przysługują im prawa rzeczowe do nieruchomości przejętej ww. decyzją Naczelnika Gminy i Miasta S. J. R. i L. R. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w następstwie czego Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym, rozpatrując wniosek w trybie nadzoru organ winien zbadać, czy zostały spełnione przesłanki konieczne do jego wszczęcia. Zatem, powinien zbadać czy zachodzą przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące jego wszczęcie. W przypadku gdy organ stwierdzi, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej winien wydać, stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem, organ oceniając wniosek małżonków R. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy i Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r. w części, powinien ocenić czy został złożony przez osobę posiadającą przymiot strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wnioskodawcy nie są legitymowani do zainicjowania postępowania nadzorczego a stanowisko to potwierdzają ustalenia poczynione przez organ nadzorczy przed wydaniem postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. I tak, Minister wskazał, że zgodnie z treścią wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], wydanego przez Starostę [...], część działki nr [...] odpowiadająca działce nr [...], która została objęta orzeczeniem nacjonalizacyjnym z dnia [...] grudnia 1980 r. stanowi obecnie własność Skarbu Państwa - na podstawie ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. W aktach sprawy brak jest dokumentów podważających powyższy stan prawny przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2007 r., Rep [...] L. i J. R. nabyli od K. i J. G. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, która z kolei stanowiła własność zbywców na podstawie umowy dożywocia z dnia [...] listopada 1995 r. (akt notarialny Rep. [...]). Z kolei, z treści opinii geodezyjnej z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] sporządzonej przez geodetę uprawnionego E. R. wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiąca obecnie własność skarżących J. R. i L. R. nigdy nie była objęta decyzją nacjonalizacyjną z dnia [...] grudnia 1980 r. Z akt sprawy wynika, że dawna działka nr [...], została podzielona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 1980 r., nr [....] na działki o numerach [...]. Z treści mapy z dnia [...] czerwca 1980 r., nr [...] ([...]), na której przedstawiono podział nieruchomości wynika jednak, że działka [...] (której właścicielami są L. i J. R.) odpowiada parceli nr [...], nie ujętej w decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. W treści ww. opinii z dnia [...] maja 2014 r. wskazano, że w wyniku przeskalowania wyrysu z mapy ewidencyjnej i nałożenia na mapę ewidencyjną miasta S. z 2011 r. w skali 1:1000 stwierdzono, że niewymieniona w decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. działka nr [..] obejmuje obecnie działkę nr [...], zaś wskazane w decyzji nacjonalizacyjnej działki o numerach[...] stanowią część działki nr [...] ([...]), do których jednak skarżący nie posiadają żadnych praw. Dalej, Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że geodeta w oparciu o powyższe dane stwierdził, iż działka nr [...] o pow. [...] m2, będąca przedmiotem obrotu prawnego w dniu [...] listopada 1995 r., jak i w dniu [....] grudnia 2007 r., nie była przedmiotem decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. W konsekwencji, organ odwoławczy swierdził, że skoro z ww. opinii geodezyjnej wynika, iż w skład obecnej działki nr [...], nabytej przez L. R. i J. R., nie wchodzi dawna działka nr [...] o pow. [...] m2 ani żadna jej część, to. skarżący nie nabyli własności nieruchomości znacjonalizowanej przedmiotową decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r., lecz nieruchomość, która jako nieprzejęta pozostała przy ówczesnych właścicielach dawnej działki nr [...]. A wobec tego L. R. i J. R. nie mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy i Miasta S. a tym samym, nie mogą być stronami takiego postępowania, bowiem nie przysługiwało i nie przysługuje im obecnie prawo rzeczowe do działki nr [...]. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wnieśli L. R. i J. R., reprezentowani przez radcę prawnego J. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, a przez to uniemożliwienie skarżącym skorzystania z przysługujących im uprawnień; 2) art. 61a § 1 oraz art. 104 i 105 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy właściwą formą orzeczenia z uwagi na przeprowadzone częściowo postępowanie rozpoznawcze było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania; 3) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w całości, bądź stwierdzenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nieważności decyzji Naczelnika Gminy i Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działko nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo umotywowali zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [....] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Podstawę materialnoprawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Co istotne, zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest jednolite. Problem ten nie wymaga zatem szerszego omówienia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. wtedy gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04). W przedmiotowej sprawie organy administracji nie sprostały regułom wynikającym z treści powyższego przepisu. W ocenie Sądu, przyczyny w oparciu, o które organy nieważnościowe obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1980 r. w części, nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane, w sytuacji gdy organy prowadziły postępowanie wyjaśniające, albowiem podstawą ich rozstrzygnięć było przeprowadzenie analizy dokumentów ewidencyjnych, aktów notarialnych oraz opinii geodezyjnej (wraz z załącznikami) z dnia [...] maja 2014 r., sporządzonej w sprawie (która jeszcze nie została wszczęta) przez uprawnionego geodetę E. R. - z wniosku L. i J. R. - i uznanie, że w skład obecnej działki nr [...] (której wnioskodawcy są właścicielami) nie wchodzi działka nr [...] o pow. [...] m2 ani żadna jej część. Zatem, rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w związku z dokonaną merytoryczną oceną akt sprawy, co zasadniczo mogło nastąpić po wszczęciu postępowania nieważnościowego i jego przeprowadzeniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła zatem z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. To z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy obu instancji w związku ze swoimi ustaleniami powinny wydać decyzje administracyjne, oparte na zupełnie innej podstawie prawej i zawierające inne merytoryczne rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy. ----------------------- 3