I SA/Wa 665/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Marta Kołtun – Kulik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazaną uprzednio decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w granicach administracyjnych Miasta W., obrębie ewid. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów działkami nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg wieczystych w W. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta W., wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości. Odwołujący podniósł, że działkach nr [...] znajduje się infrastruktura kolejowa, a teren ten jest wyłączony z ruchu drogowego. W ocenie Prezydenta organ I instancji nie uwzględnił żadnych przepisów wyłączających komunalizację ww. nieruchomości, tj. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Organ uzasadnił, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, co wynika z księgi wieczystej nr [...]. Przy czym zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, sporządzonym według stanu na dzień 27 maja 1990 r., działki nr [...] oraz nr [...] zostały oznaczone jako drogi. Ponadto ustalił, że droga, znajdująca się na przedmiotowym gruncie, nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a na części ww. nieruchomości znajduje się infrastruktura kolejowa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że termin "należenia mienia" użyty w powołanym art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Mienie ogólnonarodowe (państwowe) zarządzane w ten sposób należało zatem do terenowego organu administracji państwowej. Obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, zaś zgodnie z art. 87 ust. 2 tego aktu, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany (vide wyrok WSA z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1499/10). Faktyczne władanie sporną nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jej komunalizację, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. W trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego przedmiotowa działka zostałaby oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu, bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Okoliczność ta potwierdzona została przez P. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że podstawy wyłączenia spod komunalizacji zostały określone w art. 11 wskazanej uprzednio ustawy z 1990 r. i w ocenie Komisji żadna z tam wymienionych przesłanek nie została spełniona. W sprawie nie zachodzi również żadne wyłączenie przewidziane w art. 12 tej ustawy. Droga zlokalizowana na przedmiotowych działkach nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Zaś we wskazanym w odwołaniu art. 28 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych mowa jest o zadaniach nałożonych na zarząd kolei, a nie o prawie do nieruchomości, na której została zlokalizowana infrastruktura kolejowa. Przy czym fakt, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment [...], sam z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej uprzednio ustawy z 1990 r. Nie istnieje żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się tory kolejowe, czy inne obiekty [...] (vide wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1503/11). Organ odwoławczy dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1957/06, wyraził przekonanie, że "grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy, nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że przedsiębiorstwu państwowemu "[...]" nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r., tytuł prawny do nieruchomości, a w konsekwencji należy przyjąć, że nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca uzasadniła, że P. posiadało przedmiotową nieruchomość z mocy prawa. Przedmiotowe działki zagospodarowane były infrastrukturą czynnej linii kolejowej nr [...] relacji [...]. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja, jak też orzeczenie ją poprzedzające, nie naruszają prawa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wskazaną powyżej decyzją stwierdzono nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę W. własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], i nr [...], obręb W., ujawnionej w księdze wieczystej [...]. Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 1 mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższe oznacza, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa, tj. dzień 27 maja 1990 r. Według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. państwowe osoby prawne uzyskiwały tytuł prawny do nieruchomości w postaci zarządu, w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Oznacza to, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. Nr 2, poz. 27). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1282/13 stwierdził, że z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ówczesnym brzmieniu wynika, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Dlatego brak wykazania oddania w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste danej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r. skutkuje przyjęciem zarządzania jej przez właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego bez potrzeby wykazywania tej kwestii środkami dowodowymi. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do danego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymował się on odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało ono komunalizacji, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Powyższego ustalenia nie zmienia fakt, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności (ust. 2), zaś przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Przepisy te nie mogą jednak dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do spornej nieruchomości, bowiem nie wskazywały, że do konkretnego mienia, będącego w dyspozycji P., przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie, wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, a P. dysponowały nim i go używały. Jedynie istniejący po stronie P. tytuł prawny świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Z tego też względu rozważania na tle uregulowań dotyczących P. nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile nie zostanie wykazana negatywna przesłana komunalizacji nieruchomości, którą może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu P. do nieruchomości. Za powyższym przemawia fakt, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia. Tak też akty kreujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (por. wyroki z dnia: z 1 wrześbua2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06, z 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1941/11, 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2504/12 i 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 592/13). Przenosząc powyżej poczynione rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika i co nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, nie znajduje się żaden dokument, który mógłby potwierdzić prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości. Przy czym sama spółka P. S.A. poinformowała, iż nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi jej prawo zarządu do nieruchomości. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zostało także ujawnione w formie prawem przewidzianej prawo zarządu na rzecz P., bądź jej poprzedników prawnych. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., w myśl obowiązujących przepisów, nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to była wówczas zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym przedmiotowe działki ewidencyjne spełniają przesłanki określone w powołanym uprzednio art. 5 ust. 1 pkt 1 i z mocy prawa stały się własnością Gminy W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za prawidłowe stanowisko organu, który przyjął, że w dniu 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, w konsekwencji w tej dacie należała ona do właściwej rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu nabycia tytułu prawnorzeczowego z mocy aktów prawnych o charakterze ogólnym, tj. na podstawie powołanego w skardze rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP podnieść należy, że jest to akt o charakterze ogólnym, który nie kreował tytułu zarządu do indywidualnie oznaczonego mienia, gdyż w dacie komunalizacji, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, mogło ono powstać tylko i wyłącznie w ściśle określony sposób. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.