I SA/Wa 727/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. M. i A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Burmistrz [...] z urzędu pozytywnie zaopiniował szkicowy projekt podziału działek położonych w miejscowości [...] nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność M. i A. małż. M. oraz nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność M. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, a zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy celem publicznym jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla m.in. obrębu geodezyjnego [...] uchwalonego uchwałą nr LIII/549/14 Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 30 października 2014 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego w dniu 2 grudnia 2014 r. poz. 10895 projektowane do wydzielenia działki położone są na terenie przeznaczonym pod: 1. działki nr [...],[...] - publiczną drogę dojazdową kat. gminnej, ozn. w planie symbolem 10 KD-D, 2. działka nr [...] -zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ozn. w planie symbolem 31 MN, 3. działka nr [...] -zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ozn. w planie symbolem 30 MN, 4. dostęp do drogi publicznej dla projektowanej działki nr [...] zapewniony będzie z publicznej drogi dojazdowej kat. gminnej, ozn. w planie symbolem 10 KD-D oraz z publicznej drogi lokalnej kat. gminnej, ozn. w planie symbolem 7 KDL, 5. dostęp do drogi publicznej dla projektowanej działki nr [...] zapewniony będzie z publicznej drogi lokalnej kat. gminnej, ozn. w planie symbolem 10 KD-D. W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji stwierdził, że proponowany podział przedmiotowych działek jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli M. i A. małż. M. oraz M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę niniejszą stwierdziło, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest wyłącznie wyrażenie opinii co do zgodności proponowanego z urzędu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a proponowany podział ma służyć realizacji celu publicznego, jakim jest wydzielenie publicznej gminnej drogi dojazdowej. Organ II instancji wskazał, że z wyrysu i wypisu planu powołanego przez organ I instancji i obowiązującego na przedmiotowym terenie wynika, że działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod publiczną drogę dojazdową kat. gminnej oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium podkreśliło, że ustalenia szczególne dla przebiegu publicznych dróg dojazdowych m.in. szerokość w liniach rozgraniczających zawarte są w tekście i rysunku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynika z nich, że szerokość przewidzianych do wydzielenia pod drogę gminną części przedmiotowych działek spełnia wymóg określonej w planie szerokości drogi gminnej w jej liniach rozgraniczających. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i A. małż. M. w części dotyczącej działki nr [...] zarzucając mu naruszenie: 1) art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że podział działki nr [...] spełnia kryteria wskazane w tym przepisie, a w konsekwencji pozytywne zaopiniowanie podziału działki pomimo, że podział tej nieruchomości nie jest niezbędny do realizacji celów publicznych, 2) art. 93 ust. 1, 2, 3, 4, 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, że podział działki nr [...] jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały prawidłowo udowodnione, 4) art. 11 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu powodów rozstrzygnięcia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy orzekające nie wykazały w czym przejawia się niezbędność dokonania podziału nieruchomości stanowiącej ich własność poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że podział jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący podnieśli, że wybudowanie drogi na ich działce nie zaspokoi interesu publicznego, ponieważ droga umożliwi dojazd wyłącznie na działkę bezpośrednio sąsiadującą z działką nr [...]. Skarżący nie zgadzają się również z szerokością proponowanej drogi (12 m), powołując się na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym szerokość drogi nie powinna być mniejsza niż 10 m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], dotyczące pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, położonej w [...], w zakresie działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność M. i A. małż. M., dzielonej na działki nr [...] o pow. [...] ha – droga gminna i nr [...] o pow. [...] ha Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Zgodnie z art. 93 ust. 1 - 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Podmiotem uprawnionym do opiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi jest, stosownie do treści art. 93 ust. 4 ww. ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Postanowienie wydane w tym zakresie ma zatem charakter opinii, której celem jest ocena, czy zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w drodze decyzji. Jak stanowi natomiast przepis art. 97 ust. 3 ww. ustawy, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, co miało miejsce niniejszym stanie faktycznym, jeżeli: 1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Celem publicznym - w myśl art. 6 pkt 1 ww. ustawy - jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast drogą publiczną jest - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) - droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą nr LIII/549/14 Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 30 października 2014 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 2 grudnia 2014 r. poz. 10895 przedmiotowa działka nr [...] znajduje się w kwartale oznaczonym na rysunku planu symbolem 31MN(zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w odniesieniu do projektowanej działki nr [...]) oraz symbolem 10 KD-D (publiczna droga dojazdowa kategorii gminnej w odniesieniu do projektowanej działki nr [...]), co wskazuje, iż ww. plan przewiduje podział terenów na drogi publiczne. Dodać należy, że z części opisowej planu wynika, że symbol przeznaczenia 10 KD-D oznacza drogę dojazdową gminną o szerokości w jej liniach rozgraniczających 12 m. Objęty zaskarżonym postanowieniem podział nieruchomości jest więc zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Należy podnieść, iż na etapie wstępnego projektu podziału nieruchomości organ opiniujący ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkowywać się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie bezspornym jest, iż kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu właśnie celem wydzielenia działki przeznaczonej na budowę drogi publicznej, co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Jak zaś stanowi art. 6 ust. 1 ustawy celem publicznym jest, między innymi, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Co przy tym istotne, sieć dróg publicznych jest kształtowana w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Powyższe wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacją tego zapisu jest wskazanie, w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako obowiązkowego elementu każdego planu miejscowego określenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wytyczenie dróg (ulic) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych, jest wystarczające do uznawania późniejszej czynności wydzielenia gruntów pod te drogi za realizację celu publicznego. Wskazać jednak skarżącym należy, czego nie uczyniły organy, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości mimo, iż prowadzone w ramach jednego postępowania administracyjnego ma dwuetapowy charakter. Dwuetapowość tego postępowania polega na tym, iż najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji. Wynika to wprost z treści art. 93 i 96 ustawy. Przedmiot zaskarżonego postanowienia dotyczy właśnie pierwszego etapu postępowania podziałowego, tj. rozstrzygnięcia opiniującego ten podział wydanego na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy. Postanowienie to nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz dotyczy jedynie kwestii wyłaniającej się w toku postępowania, a tym samym - jak wskazano - jest częścią postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Podczas ww. opiniowania organ bada zgodność podziału z planem miejscowym, nie rozstrzyga natomiast o niezbędności ani o wywłaszczeniu nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się zaś do normatywnych podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia przywołać należy art. 93 ust. 1 ustawy, który stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z powyższych przepisów wynika zatem, że rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla obszaru, na którym położona jest działka skarżących, obowiązuje plan miejscowy, przyjęty uchwałą Nr LIII/549/14 Rady Miejskiej w Wyszkowie z dnia 30 października 2014 r., o który proponowany podział został oparty i który jest zgodny z jego ustaleniami (art. 93 ust. 1 ustawy). Powyższe odnosi się zarówno do przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Pozostała, po odłączeniu części gruntu przeznaczonego pod drogę, działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto wydzielona działka gruntu ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i nie zachodzi sprzeczność tego podziału z przepisami szczególnymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Co istotne, w świetle art. 93 ustawy, wyznaczającego zakres postępowania w sprawie podziału, nie znajduje uzasadnienia pogląd jakoby organ mógł dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne, gdyż jest on ściśle określony w planie miejscowym. Uwzględniając powyższe, nie może budzić wątpliwości, iż w sprawie spełniona została przesłanka "niezbędności" warunkująca możliwość wszczęcia postępowania i dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Pogląd skarżących, iż zaproponowany podział bezzasadnie przyjmuje szerokość drogi 12 m, w sytuacji, gdy droga publiczna powinna mieć szerokość nie mniejszą niż 10 m zgodnie z powołanym w skardze rozporządzeniem z dnia 2 marca 1999 r. oraz że proponowany podział ograniczy w znacznym stopniu możliwości zaplanowanego gospodarowania działką nie może zasługiwać na uwzględnienie, gdyż zarzut ten mógłby stanowić jedynie podstawę ewentualnej skargi, ale na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Celowość takiego, a nie innego zaprojektowania drogi, skutki jakie to może wywołać dla skarżących oraz innych mieszkańców pozostają bowiem poza granicami niniejszego postępowania. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i ma wiążący charakter dla organów dokonujących podziału nieruchomości, które nie oceniają kwestii zasadności wyznaczenia w danym miejscu przebiegu drogi publicznej i jej parametrów. W kontekście powyższych rozważań za bezzasadne należało również uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organy bowiem skompletowały niezbędny materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły. Z treści zarzutów wynika też, że skarżący oczekują dalszego wyjaśniania sprawy w zakresie zasadności przedmiotowego podziału, który w ich ocenie narusza obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednakże powyższe nie znalazło potwierdzenia w aktach sprawy. Dodać należy, że Sąd w obecnym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w powołanych w skardze wyrokach a dotyczącego konieczności szczegółowego wykazania zaistnienia przesłanki niezbędności warunkującej możliwość wszczęcia postępowania i dokonania podziału nieruchomości z urzędu. W ocenie Sądu nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Powyższy pogląd został wyrażony również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 272/11, I OSK 274/11, z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 10/09, z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1620/13 – wyrokiem tym uchylono wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1220/12 powołany w skardze i oddalono skargę oraz w wyrokach z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 410/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/ Gd 378/10 i z dnia 15 listopada 2006 r., II SA/Gd 352/06, a także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 marca 2009r., II SA/Gd 811/08 czy też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Sz 1297/09 (wszystkie opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie uzasadnienie organu II instancji w ocenie Sądu jest zbyt lakoniczne, jednakże powyższe uchybienie pozostawało bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Mając powyższe uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.