I SA/Wa 751/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. T., B. T., J. F., T. F., A. B., A. S., T. P., W. P., J. Z., B. K. i R. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta S. z dnia [..] października 2012 r. nr [...], wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] mają 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzją z dnia [...] mają 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. [...] będącej własnością Gminy [...] zgodnie z KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta [...] jako działka nr [...] o pow. [...]m2 na następujące działki: [...], pod warunkiem, że nowo wydzielana działka nr ewid. [...] zostanie przeznaczona na powiększenie i poprawę warunków zagospodarowania [...]. Wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. [...] wystąpili o wznowienia postępowania zakończonego wymienioną decyzją z dnia [...] maja 2011 r., zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem (nazwanym decyzja) z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Burmistrz Miasta S. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy. W zażaleniu strony zarzuciły naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę wskazało, że stosownie do treści art. 149 § 3 k.p.a., obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, oparte na art. 149 § 3 k.p.a., zatytułowane decyzja, zamiast postanowienie. Niemniej jednak uchybienie to nie stanowi o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia, bowiem o charakterze rozstrzygnięcia decyduje jego treść i podstawa prawna. Zgodnie z art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach tzw. etapu wstępnego właściwy organ zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. W sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. We wniosku wskazano także, że wnioskodawcy o decyzji dowiedzieli się w dniu [...] września 2012 r. Powyższe wskazuje, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ podał, że ze stanowiska reprezentowanego przez doktrynę i orzecznictwo wynika, iż odmowa wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest możliwe w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. W ocenie organu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony uprawnionej. Wnioskodawcy domagają się wznowienia postępowania wskazując, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. a to wskutek nieuznania za stronę. W zażaleniu natomiast powołali się na roszczenie z art. 209a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz na fakt, że od kilku lat działka nr [...] jest w części [...]. Organ wskazał, że postępowanie zakończone decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [..] maja 2011 r. dotyczącą zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości toczyło się z urzędu. Z akt sprawy wynika, że będąca przedmiotem podziału działka nr [...], objęta jest księgą wieczystą nr [...] i stanowi własność Gminy [...]. Przepis art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W ocenie organu nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem, czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 82/11, publ. LEX nr 1149440). Z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawcy posiadali jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr [...] lub jej części. Sam fakt dzierżawienia części działki nr [...] jak i powołanie się na roszczenie z art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wskazują na posiadanie praw rzeczowych do działki. Skoro wnioskodawcy nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do ww. działki lub jej części, to tym samym nie posiadają interesu prawnego, a więc i legitymacji prawnej do żądania wznowienia postępowania podziałowego. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. stało się przedmiotem skargi M. T., B. T., J. F., T. F., A. B., A. S., T. P., W.P., J. Z., B. K. i R. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającej go “decyzji" Burmistrza Miasta S., skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie uwzględnił z urzędu priorytetu postępowania nieważnościowego nad wznowieniowym pomimo, że od połowy września 2012 r. w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. rozpatrywany jest wniosek [...] o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej Burmistrza Miasta S. Rozpatrując odwołanie [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało je bezpodstawnie za zażalenie, a decyzję Burmistrza Miasta S., wbrew jej oczywistym cechom, za postanowienie. Doszło tym samym do naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucili również, że uszło uwadze organowi odwoławczemu, że przyczyną dla której domagają się wznowienia postępowania, była działalność organu I instancji: Burmistrz rozstrzygał o podziale działki będącej własnością Gminy [...] i był zainteresowany, aby krąg stron tego postępowania był jak najmniejszy, pominął zatem [..]. Tym samym organ naruszył art. 150 § 2 KPA. W ocenie skarżących naruszony został art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że [...] nie ma legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym podziału geodezyjnego działki nr ewid [...], która [...]. Zarzucono naruszonie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie interesu prawnego strony, które może być skutecznie przeprowadzone dopiero po wznowieniu postępowania. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania bez umożliwienia udowodnienia pominięcia praw strony w postępowaniu podziałowym i bez przekonywującego uzasadnienia rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia zawarte w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odpowiada prawu. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest postępowaniem nadzwyczajnym. Warunkiem skutecznego wszczęcia takiego postępowania jest nie tylko powołanie się na jedną z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., i złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. lub odpowiednio w art. 145a § 2 k.p.a. i art. 145b § 2 k.p.a., ale również legitymowanie się interesem prawnym umożliwiającym skuteczne wszczęcie postępowania. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organy prawidłowo przyjęły, że wnioskodawcy nie mają legitymacji do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego w tej sprawie. Zasadnie organy stwierdziły, że po stronie wnioskodawców brak jest interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., a zatem interesu, który znajdowałby oparcie w przepisach prawa materialnego. Oczywistość zaś braku tego interesu prawnego zobowiązywała organ do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. [...], będącej własnością Gminy [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że interes prawny musi być: indywidualny, aktualny, obiektywny, bezpośredni i musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Stroną postępowania podziałowego zatem może być jedynie osoba, podmiot, który, w odniesieniu do nieruchomości podlegającej podziałowi, ma możliwość wykazania się konkretnym prawem. Podkreśla się przy tym, że posiadanie praw, ale w stosunku do innej nieruchomości, choćby graniczącej z nieruchomością podlegająca podziałowi, nie daje jeszcze uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu podziałowym sąsiadującej nieruchomości (v. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 70/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że interes prawny mają podmioty, które posiadają tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem oznacza to, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty. Te podmioty są władne do dysponowania nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a tym samym mają interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym (v. wyrok NSA z 7 lutego 2002 r., I SA 1719/00; wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1946/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioskujący o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [..] mają 2011 r. zarówno w dacie, gdy wydana została przedmiotowa decyzja, jak i w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania podziałowego nie dysponowali tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Prawo dzierżawy części nieruchomości, której podział dotyczył nie stanowi zaś tytułu prawnorzeczowego i nie rodzi po stronie wnioskodawców interesu prawnego, co prawidłowo stwierdził organ. Interes faktyczny nie stanowi zaś o uprawnieniu do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego. Podkreślenia wymaga przy tym, że również określone zdarzenia przyszłe nie stanowią o istnieniu interesu prawnego i nie wpływają na prawidłowość ustaleń organów. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w orzeczeniach wskazywał, że zdarzenia przyszłe nie przesądzają o istnieniu aktualnego interesu prawnego. Interes ten nie może być utożsamiany z interesem faktycznym, który nie daje uprawnień strony (v. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1082/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości powoduje, że brak jest po stronie wnioskodawców interesu prawnego we wszczęciu postępowania wznowieniowego. Dzierżawa jako prawo obligacyjne, pochodzące od właściciela, w tym przypadku gminy, nie tworzy przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Pogląd, zgodnie z którym przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne ugruntowany jest już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (v. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 82/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezasadne są tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisu art. 28 k.pa. oraz art. 149 § 3 k.p.a., który stanowił podstawę rozstrzygnięć organów dwóch instancji. Wobec oczywistości braku interesu prawnego, w sprawie niniejszej organ zasadnie odmówił wznowienia postępowania. Działaniem takim organ nie naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji odpowiadają prawu. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego nazwy nadanej przez organ I instancji orzeczeniu administracyjnemu o odmowie wznowienia postępowania, Sąd wskazuje, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Prawidłowo bowiem organ I instancji odmawiając wznowienia postępowania zastosował przepis art. 149 § 3 k.p.a., wyraźnie powołując go w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, co do tego, że organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w drodze postanowienia, na podstawie powołanego wyżej przepisu. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo przyjęło, że akt ten stanowi postanowienie i zasadnie utrzymało to postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Odnosząc się do podniesionej w skardze konieczności rozpoznania przez organ w pierwszej kolejności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] maja 2011 r., a dopiero potem wniosku o wznowienie postępowania, Sąd stwierdza, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Organ administracji publicznej odmówił bowiem w niniejszej sprawie wznowienia postępowania, a zatem postępowanie wznowieniowe nie było prowadzone. Dla skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec niedopuszczalności wznowienia postępowania podziałowego z uwagi na brak interesu prawnego, za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1711/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.