I SA/Wa 804/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania P. W., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 stanowiący część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej KW [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 30 grudnia 2005 r. P. W. zwrócił się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w Dzielnicy [..] przy ul. [...], z nieruchomości objętej KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia 25 sierpnia 2011 roku Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...]. W dniu 26 listopada 2012 r., Prezydent [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazał, iż właścicielami nieruchomości, objętej księgą wieczystą Nr [...], prowadzonej dla zabudowanej nieruchomości, położonej w W., dzielnica [...] przy ulicach [...] o obszarze [...] m2, oznaczonej działkami o numerach [...] w obrębie [...] (z której została wydzielona działka drogowa nr [...] o powierzchni [...] m2) w dniu 31 grudnia 1998 roku byli S. i B. W. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej (brak wniosku o odszkodowanie). Wskazał ponadto, iż na podstawie umowy darowizny z dnia [....] listopada 2001 r. rep. A nr [...], S. i B. W. darowali synowi P. W. nie zabudowaną działkę nr [...] o obszarze [...] ha, stanowiącą drogę ul.[...]. Organ wskazał, iż według załączonych do ww. umowy darowizny wypisów z rejestru gruntu według stanu na dzień 18 września 2002 r. wynika m.in. iż działka nr [...] o obszarze [...] ha stanowi drogę ul. [...] i jest we władaniu Gminy [...]. Prezydent podniósł, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OPS 3/09) z dnia 11 stycznia 2010 r. uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r. ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. W ocenie organu, powołany wyrok zapadł jednak w oparciu o inny stan faktyczny niż przedmiotowa sprawa. Stan faktyczny w tym wyroku dotyczy bowiem sytuacji gdy zbywca będąc w przekonaniu, że jest w dalszym ciągu właścicielem nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej zawarł umowę darowizny tej nieruchomości obejmującej między innymi całą działkę, której znikomą tylko częścią była droga. Strony nie miały więc wówczas wiedzy o działce, która miała być zajęta pod drogę publiczną, gdyż decyzja podziałowa obejmująca w/w działkę została wydana znacznie później. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, iż strony nie miały świadomości, że umowa obejmuje grunt zajęty pod drogi. Przy akcie notarialnym, na mocy którego właściciele nieruchomości darowali synowi P. W. nie zabudowane działki okazano wypisy z rejestru gruntu. Według nich, na dzień 18 września 2002 r. działka nr [...] o obszarze [...] ha stanowiła drogę ul. [...] i była we władaniu Gminy [...]. Z powyższego wynika, że strony miały świadomość, iż przedmiotem obrotu pozostają grunty znajdujące się pod ulicami i będące we władaniu Gminy, co wyklucza przyjęcie, iż w tym przypadku nabywca jest uprawniony do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W świetle zgromadzonych dokumentów organ stwierdził więc, iż wniosek złożony przez P. W. nie spełnia ustawowych przesłanek, ponieważ został złożony przez osobę nieuprawnioną. W dniu [...] marca 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania P. W., uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony w Dzielnicy [...] przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, może być osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., Sygn. I OSK 1543/10, wyrok NSA z dnia 11.01.2010 r., Sygn. akt 1OPS 3/09)). Organ wskazał, iż podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1319/04), który orzekł, iż dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej, a właścicielowi nieruchomości, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji wojewody zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie, jeżeli wniosek o odszkodowanie złoży w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż P. W. był uprawniony do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w jego ocenie organ I instancji błędnie przyjął, iż z wnioskiem o ustalenie odszkodowania może wystąpić tylko właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Wojewoda wskazał ponadto, iż konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, w celu ustalenia odszkodowania, uzasadnia zastosowanie przez niego przepisu art. 138 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2004 r. (I SA 2383/02) przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dopiero w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tego powodu Wojewoda nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło Miasto [...] wnosząc o uchylenie jej w całości. W skardze zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy , a mianowicie: - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez przyjęcie, że uprawnionym do odszkodowania jest osoba, która w dacie 31 grudnia 1998 r. nie była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy organ ten nie wskazał naruszenia przez Prezydenta [...] przepisów postępowania; - art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta [...] oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy odesłanie do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości oznacza, zdaniem skarżącego, że roszczenie o odszkodowanie należy uznać za uprawnienie powiązane z dokonanym z dniem 1 stycznia 1999 r. wywłaszczeniem. W związku z powyższym należy uznać, że odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy może być ustalone i wypłacone na rzecz osób, których pozbawiono prawa własności w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał ponadto, iż w stanie faktycznym w sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 11 stycznia 2010 r., l OPS 3/09 przedmiotem umowy była działka o bardzo dużej powierzchni, której tylko znikomą część stanowiła droga. Strony nie miały wówczas wiedzy o działce, która miała być zajęta pod drogę publiczną, gdyż decyzja podziałowa obejmująca w/w działkę została wydana znacznie później. Zupełnie inna sytuacja, w ocenie skarżącego, miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ przedmiotem umowy była m. in. działka ewidencyjna nr [...] o obszarze [...] m2, która jest działką drogową. Ponadto do aktu notarialnego załączony został wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] września 2002 r., z którego wynika, że działka nr [...] o obszarze [...] ha stanowi drogę ul. [...] i jest we władaniu Gminy [...]. Skarżący wskazał, iż okoliczności te świadczą w sposób jednoznaczny, że nabywca miał pełną świadomość tego, że część przedmiotu umowy była drogą publiczną. Ponadto, skarżący wskazał, iż tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy (tak A. Wróbel w Komentarzu do art. 138 §2 kpa ). Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika natomiast, że okoliczności które Prezydent [...] powinien wziąć pod uwagę to odmienna ocena stanu prawnego sprawy. Wojewoda nie wskazał jednak jakie ewentualnie przepisy postępowania zostały naruszone w postępowaniu przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu skargi postanowieniem z dnia 29 października 2013 r., I SA/Wa 1069/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosło Miasto [...] zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w związku z art. 4 pkt 9b1 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2014 r., I OSK 207/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, iż prawo gminy – miasta na prawach powiatu do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. NSA podkreślił, iż Prezydent [...] wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w I instancji pełnił funkcję starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej, nie działał zaś jako organ gminy, zatem w takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego było dopuszczalne i nie było podstaw do jej odrzucenia. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosownie zaś do art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lutego 2014 r., I OSK 207/14, wskazał, iż wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w I instancji Prezydent [...] pełnił funkcję starosty wykonującego zadania z zakres administracji publicznej. W takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego było dopuszczalne. Sąd orzekający podziela w całej rozciągłości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie Prezydent [...] był uprawniony do wniesienia skargi na decyzję Wojewody. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa. Wskazać trzeba, iż stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporny. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu dotyczy kwestii, kto powinien być stroną w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za zajętą nieruchomość pod drogę publiczną a zatem jednocześnie, kto jest uprawniony do odszkodowania. Czy mogą to być jedynie właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., czy również osoby, które nabyły przedmiotową nieruchomość po tej dacie, ale przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu jej nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Na wstępie wskazać trzeba, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w tym art. 73 powołanej ustawy. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1). W myśl ust. 2 tego przepisu odszkodowanie wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1 jest ostateczna decyzja wojewody. Odszkodowanie zaś za tak przejęte nieruchomości zajęte pod drogi ustalane i wypłacane jest przez właściwego starostę na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przepisy powyższe budziły poważne wątpliwości, co do właściwej interpretacji, kto jest uprawniony do odszkodowania, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość została zbyta przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu nabycia jej z mocy prawa na drogę publiczną. Dlatego też postanowieniem z dnia 17 lutego 2009 r., wydanym w sprawie I OSK 313/08, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "czy osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r., czy także osoba, która po dniu 1 stycznia 1999 r., ale przed wydaniem decyzji, na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, nabyła taką nieruchomość w drodze umowy w formie aktu notarialnego i została wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej, w trybie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 124, poz. 1361 ze zm.)?". Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów rozpoznał skargę kasacyjną złożoną w sprawie o sygn. akt I OSK 313/08, w której przedstawiono zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i uznał, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na niepewność prawną wynikającą z faktu, że pomiędzy dniem 1 stycznia 1999 r., a datą wydania decyzji wojewody potwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego - upływał w praktyce i to nierzadko długi okres czasu. Zatem w księgach wieczystych figurowali w dalszym ciągu byli właściciele nieruchomości. Związane jest z tym domniemanie prawne zgodności ujawnionego wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Skutkiem instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych jest, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę nie zostało ujawnione jej przejście na własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, dopóty możliwe było formalnoprawne zawarcie umowy przeniesienia własności takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Stanowisko to znalazło aprobatę w późniejszych wyrokach sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 99/10 oraz z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 92/10; wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1255/10). Podzielił je także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (OTK-A 2011/4/35) wskazując, że obrót nieruchomościami objętymi art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, dokonywany przez wywłaszczonych, którzy legitymowali się wpisem w księdze wieczystej, nie może prowadzić do sytuacji, w której postępujący zgodnie z prawem i w zaufaniu do ksiąg wieczystych nabywcy - doznając uszczerbku w swych dobrach prawnie chronionych - zostaliby pozbawieni ochrony prawnej, a ich konstytucyjne prawa stałyby się iluzoryczne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z uwagi na istotę i treść stosunku odszkodowawczego legitymowanym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 omawianej ustawy, może również być - wpisany jako właściciel do księgi wieczystej przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy - podmiot, który w formie aktu notarialnego zawarł umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z właścicielem tej nieruchomości sprzed 1 stycznia 1999 r. Przedstawione stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stwierdzając równocześnie, że w pełni znajduje ono do niej zastosowanie. Według konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania, a zatem za właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być uznana także osoba, której prawo do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności w wyniku zawarcia jeszcze przed wydaniem decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, umowy przeniesienia własności z poprzednim właścicielem nieruchomości. Dopóki więc nie doszło do stwierdzenia nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym przez sąd powszechny lub nie został wykreślony z ksiąg wieczystych wpis prawa własności, nie można pozbawić tych nowych wieczystoksięgowych właścicieli przymiotu właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, tj. podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie - wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że do dnia dokonania przez S. i B. W. na rzecz P. W. czynności prawnej darowizny nieruchomości i do daty złożenia przez P. W. wniosku o odszkodowanie nie została wydana decyzja Wojewody [...] stwierdzająca, że przedmiotowa działka stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy [...]. Dopiero decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda stwierdził nabycie własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę. Nie budzi także wątpliwości fakt, że będący właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. S. i B. W. nie złożyli w terminie określonym w art. 73 ust. 4, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r., wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, natomiast w terminie tym wniosek złożył P. W. Na mocy dokonanej czynności prawnej przeszły na niego wszelkie roszczenia przysługujące S. i B. W. w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Gminę. Tak więc organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego P. W. - jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, objęty pojęciowym zakresem właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy - był osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz. Dodać przy tym trzeba, że dla oceny prawnej legalności decyzji o ustaleniu odszkodowania nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność istnienia bądź nieistnienia - po stronie nabywcy nieruchomości - świadomości jej statusu jako drogi publicznej. Z punktu widzenia legalności wskazanej decyzji istotne jest wyłącznie to aby spełnione zostały warunki wynikające z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - przy zastosowaniu konstytucyjnych zasad ochrony własności. Jak wykazano powyżej – warunki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Sąd uznał również, iż nie zasługuje na aprobatę podniesiony przez skarżącego zarzut wydania decyzji kasacyjnej pomimo nie wskazania okoliczności jakie musi wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia działając w oparciu art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, iż w przypadku uchylenia decyzji na podstawie powołanego przepisu oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organ odwoławczy powinien wskazać organowi pierwszej instancji okoliczności, które ten organ musi wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawy. W ocenie Sądu, przy ocenie naruszenia powołanego przepisu istotne znaczenie ma przedmiot postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogą publiczną w trybie art. 73 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie ulega wątpliwości, iż w takim postępowaniu treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa. Z tych powodów, za prawidłowe uznać należy stanowisko Wojewody, iż konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego uzasadnia w niniejszej sprawie zastosowanie art. 138 § 2 kpa. W świetle powyższych rozważań skarga nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.