I SA/Wa 850/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (....) z dnia (...) marca 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium) decyzją z [...] marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z [...] grudnia 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1989 r. zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na [...] lat do gruntu o powierzchni [...] m2 położonego przy ul. [...] opisanego jako działka nr hip. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uwzględniło, że nieruchomość [...] "[...]" położona przy ul. [...], hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu [...] w [...] Wydział [...] z [...] stycznia 1949 r., przedmiotowa nieruchomość - działka nr [...], stanowiła współwłasność J. i A. małż. K., w równych częściach niepodzielnie, na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1935 r. W dniu [...] maja 1948 r. Sąd [...] w [...], Oddział [...], sygn. akt [...] wydał postanowienie w przedmiocie nabycia spadku, na mocy którego prawa spadkowe po J.K., zmarłym [...] marca 1943 r., przeszły w całości na syna A.K., z tym że żona spadkodawcy A. z K. zachowuje prawa dożywotniego użytkowania [...] spadku. Wnioskiem z [...] stycznia 1949 r. pełnomocnik A.K. i A.K. zwrócił się do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Aktem notarialnym z [...] stycznia 1957 r. A.K. i jej syn A.K. sprzedali nieruchomość przy ul. [...] w [...] wraz ze wszystkimi częściami składowymi i prawami Z. i M. małżonkom C. za cenę [...] zł i przenieśli na nabywców własność domu mieszkalnego oraz przelali na nabywców wszystkie prawa i roszczenia o przyznanie własności czasowej do gruntu, bądź w przypadku odmowy przyznania prawa użytkowania prawo do odszkodowania. Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r. ustanowiono na rzecz Z. i M. małż. C. w częściach równych prawo użytkowania wieczystego gruntu, położonego przy ul. [...] ozn. nr hipotecznym [...] o powierzchni [...] m2 na [...] lat. Postanowieniem z dnia [...] maja 1988 r., sygn. akt: [...] Sąd Rejonowy dla [...], [...] Wydział [...] stwierdził, że spadek po M.C. z d. O. zmarłej [...] marca 1987 r. nabyli z mocy ustawy po połowie mąż Z.C. i córka G.K. z domu C.. W dniu [...] lipca 1988 r. Z.C. i G.K. złożyli do Urzędu Dzielnicy [...] wniosek o zmianę decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] na podstawie art. 155 k.p.a. wskazując, że zmarła M.C.. Wnioskodawcy załączyli postanowienie Sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1989 r. zmieniono w trybie art. 155 k.p.a. punkt 1 decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r. - w ten sposób, że nadano mu brzmienie: ustanowić użytkowanie wieczyste na [...] lat na rzecz Z.C. wdowca [...] niepodzielnej części oraz na rzecz G.K. [...] niepodzielnej części gruntu, położonego przy u. [...] ozn. nr hipotecznym [...] o powierzchni [...] m2. Następnie w dniu [...] sierpnia 1989 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] zawarto umowę użytkowania wieczystego w/w gruntu. Stronami umowy byli Z.C. i G.K.. W dniu [...] kwietnia 1992 r. Z.C. aktem notarialnym swój udział wynoszący [...] w prawie użytkowania nieruchomości położonej przy ul. [...] darował swojemu wnukowi J.G.. Decyzją z [...] czerwca 2000 r. Burmistrz Gminy [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w prawo własności. W dniu [...] września 2001 r. G.K. w drodze aktu notarialnego darowała swój udział wynoszący [...] w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. [...], swojemu synowi J.G.. Jak zaznaczył organ, w chwili obecnej przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działki ewidencyjnej [...], stanowi własność J.G.. Dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W wyniku złożenia przez Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] sprzeciwu, Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1989 r. zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r. w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na [...] lat do gruntu o powierzchni [...] m2 położonego przy ul. [...] opisanego jako działka nr hip. [...]. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lutego 1989 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniło, że prowadzone postępowanie jest postępowaniem nadzorczym, zatem toczy się w trybie nadzwyczajnym, na podstawie art. 156 k.p.a., które poddane jest specyficznym rygorom. W ocenie Kolegium, w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 k.p.a. Decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lutego 1989 r. zmieniającą w trybie art. 155 k.p.a. decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1987 r. wydal organ właściwy, była ona pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do stron, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Zatem do zbadania pozostaje, czy decyzja nie naruszała rażąco prawa. W tym zakresie Kolegium zauważyło, że przedmiotowa decyzja została wydana w trybie art. 155 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku złożonego przez strony decyzji zmienianej. W ocenie Kolegium, kwestionowana decyzja była zbędna, bowiem w następstwie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], [...] Wydział [...] z dnia [...] maja 1988 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej M.C., prawa i roszczenia do nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] marca 1987 r. przeszły na spadkobierców i przysługiwało im w związku z tym roszczenie do zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] dążąc zapewne do całkowitej klarowności stanu faktycznego i prawnego postanowił dokonać zmiany w trybie wnioskowym czyli art. 155 k.p.a. Jednakże, w ocenie Kolegium, kwestionowane orzeczenie ani nie niesie za sobą jakichkolwiek negatywnych skutków, ani nie można wykazać jego sprzeczności z treścią art. 155 k.p.a., bowiem zmieniana decyzja była ostateczna, na jej mocy strona nabyła prawo, wszyscy zainteresowani wyrazili zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony. W trybie zmiany decyzji ostatecznej, uregulowanym przepisem art. 155 k.p.a. nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Organ podkreślił, że w wyroku z 13 listopada 2012 r., sygn. I OSK 1248/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 7 dekretu jest decyzją podlegającą przepisowi art. 155 k.p.a. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, zgodnie z którym nowa decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji, co oznacza, że trybu zmiany nie można wykorzystywać do przeniesienia obowiązku lub prawa wynikającego ze zmienianej decyzji, jednak w przedmiotowej sprawie prawa zostały przeniesione w trybie cywilnym, a decyzja wydana na podstawie dekretu jedynie zmiany te potwierdza. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. musi być podyktowana względami celowości, mieszczącymi się w założeniach interesu strony. W przedmiotowej sprawie celem rozstrzygnięcia było doprowadzenie do zawarcia umowy użytkowania wieczystego z następcami prawnymi osób, wobec których ustalono to prawo w trybie decyzyjnym. Cel ten zatem był zgodny z interesem wszystkich stron postępowania więc - a contrario - stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie będzie leżało w interesie stron. Skoro brak w procedurze wyraźnych przeszkód prawnych do dokonania zmian podmiotowych w trybie art. 155 k.p.a., zaś wykładnia prawa dopuszcza rozmaite interpretacje tego zagadnienia, to nie jest możliwe uznanie, że wydana w tym trybie decyzja rażąco narusza prawo. Powyższe – zdaniem Kolegium – uzasadniało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lutego 1989 r. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] zarzucając naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] wydana w trybie art. 155 k.p.a. zmieniająca pierwotną ostateczną decyzję tego organu z [...] marca 1987 r. w zakresie stron postępowania, nie narusza rażąco prawa, podczas gdy możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego z udziałem tych samych stron. W ocenie skarżącego kwestie związane z następcami prawnymi jednej ze stron decyzji administracyjnej powinny być uwzględnione w akcie notarialnym umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, a nie w kolejnej decyzji administracyjnej. Trybu unormowanego przepisami art. 154 i 155 k.p.a. nie można wykorzystać do przeniesienia obowiązku lub prawa wynikającego ze zmienianej decyzji. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wobec naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków, w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżaną decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie istota sporu, jaki zarysował się pomiędzy Prokuratorem, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] dotyczy tego, czy decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lutego 1989 r. zmieniająca punkt 1 decyzji tego organu z [...] marca 1987 r. zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (została wydana z rażącym naruszeniem prawa) przez to, że na podstawie tej decyzji doszło do przeniesienia uprawnień dekretowych, tj. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wynikających z ostatecznej decyzji zmienianej, na spadkobierców właścicieli. Poddając pod rozwagę przedstawione zagadnienie należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, która należy chronić nawet kosztem wyeliminowania decyzji ostatecznej. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu przepisami prawa. W wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2013 r. II GSK 2035/11 LEX nr 1270125, z dnia 16 stycznia 2013 r. II GSK 1975/11 LEX nr 1270121 oraz z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1639/12). W warunkach rozpoznawanej sprawy ocena rażącego naruszenia prawa dotyczy decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. W świetle tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że przy wydaniu decyzji zmieniającej nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze – z akt sprawy wynika, że decyzja zmieniana jest ostateczna (klauzula ostateczności widniejąca na egzemplarzu decyzji, k. [...] akt administracyjnych). Po drugie – decyzja zmieniana wydana w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu orzekała o ustanowieniu na [...] lat prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Z. i M. małż. C.. Na podstawie tej decyzji strony nabyły prawo. Po trzecie – nie ma wątpliwości, że zmiana decyzji nastąpiła za zgodą stron. Z akt sprawy wynika, że wniosek z [...] lipca 1988 r. o zmianę decyzji z [...] marca 1987 r. złożył Z.C. będący stroną postępowania dekretowego, oraz spadkobierczyni po zmarłej M.C., G.K.. Złożenie wniosku o zmianę decyzji jest równoznaczne z wyrażeniem przez autorów wniosku zgody na zmianę decyzji. Po czwarte – za zmianą decyzji przemawiał słuszny interes strony. Niewątpliwie zmiana decyzji z [...] marca 1987 r. realizowała zgodny cel spadkobierczyni i przeddekretowego właściciela nieruchomości. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało doprowadzić do zawarcia przez Miasto [...] z ustanowionym spadkobiercą zmarłej M.C. umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Po piąte – zmianie decyzji z [...] marca 1987 r. nie stał na przeszkodzie interes społeczny, w szczególności interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Po szóste wreszcie, brak przepisu szczególnego, który wyłączałby zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji dekretowych. W orzecznictwie zaś na tle spraw dekretowych brak jest jednolitego stanowiska co do stosowania art. 154 i art. 155 k.p.a. Rozbieżności zachodzą co do tego, czy decyzja wydana w trybie z art. 7 dekretu - jako decyzja tzw. związana - podlega trybowi weryfikacji z art. 154 i art. 155 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1215/10; z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1248/11 i z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 718/13 - opowiadające się za stosowaniem do decyzji dekretowych art. 154 i art. 155 k.p.a. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1667/13 – stanowisko o niedopuszczalności stosowania trybu z art. 154 k.p.a.). W powyższych warunkach zachodzi zatem przypadek braku możliwości uznania za rażąco naruszające prawo rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji normy wyrażonej w art. 155 k.p.a. w aspekcie decyzji dekretowej wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Wybór jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych przepisów nie może być uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle powyższego należy zgodzić się z Kolegium, że przeprowadzone postepowanie nieważnościowe nie wykazało, by w niniejszej sprawie wystąpiły wyraźne, a przez to "rażące", przeszkody prawne do zastosowania instytucji zmiany decyzji z art. 155 k.p.a., w stosunku do decyzji z [...] marca 1987 r. W świetle powyższego należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...], że postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby decyzja zmieniająca z [...] lutego 1989 r. była wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności odpowiada zatem prawu, przyznając prymat zasadzie bezpieczeństwa obrotu prawnego i zasadzie zaufania obywateli do państwa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).