I SA/Wa 875/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi B. K., W. K., E. M., J. B. i P. B. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 23/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz B. K., W. K., E. M., J. B. i P. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. K., W. K., E. M., J. B. i P. B. (dalej: "skarżący"), pismem z 28 marca 2019 r. (data prezentaty) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) na podstawie art. 154 § 1 i § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 5.000 zł, 2) stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu ma rażący charakter, 3) na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej określonej na podstawie art. 154 § 6 tej ustawy, 4) zasądzenie kosztów postępowania, - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 23/16. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] maja 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] nr [...] dawniej [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 10 sierpnia 2016 r. Zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 10 października 2016 r. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez B. K. wezwania do wykonania powołanego wyroku, organ nie wykonał wskazanego powyżej wyroku. Dlatego też B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/WA 1949/16 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1.500 złotych. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałej części. Ponieważ Prezydent [...] w dalszym ciągu nie rozpoznał przedmiotowego wniosku - dlatego też pismem z [...] listopada 2017 r. B. K. ponownie wezwała organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 23/16. Następnie pismem z 28 marca 2019 r. (data prezentaty) B. K., W. K., E. M., J. B. i P. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ nie wykonał wyroku, pomimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Dlatego też wezwali oni organ do wykonania wyroku. Niemniej jednak wezwanie to okazało się bezskuteczne, gdyż skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości [...] - w tym grunt ww. nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Przed Prezydentem [...] prowadzone jest - z wniosku spadkobierców dawnych właścicieli - postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość w myśl art. 215 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem art. 215 ust. 1 jedną z przesłanek badanych w postępowaniu odszkodowawczym w sprawie tej nieruchomości jest określenie dokładnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką. Następnie organ podniósł, że pismem z dnia [...].04.2019 r. przekazał właściwej komórce prośbę o zlecenie wykonania opracowania geodezyjnego polegającego na: naniesieniu granic działek hipotecznych z rozliczeniem powierzchni w aktualnych działkach ewidencyjnych, naniesieniu ewentualnych umów sprzedaży dotyczących przedmiotowej nieruchomości, określeniu kiedy i jaka część ww. nieruchomości wyliczona w m2, została przejęta pod budowę ulicy, określeniu przeznaczenia terenu w planie miejscowym z 1931 r. Termin realizacji powyższego zlecenia nie został jeszcze określony. Dodał, że z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy a także istotnym w sprawie pozostaje również fakt, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, iż wniosek skarżących jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na rozpatrzenie. Na zakończenie organ stwierdził, że podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt l SA/Wa 863/17, w którym Sąd uznał skargę na niewykonanie ww. wyroku za uzasadnioną, jednak w uzasadnieniu do tego wyroku zauważył, iż opóźnienie w realizacji wniosku wynika z postawy skarżącej, której cyt.: "aktywność procesowa koliduje z możliwością przedsięwzięcia czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie". Jak słusznie też zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 526/16: "W tej sytuacji - zdaniem Sądu wystarczającą sankcją dla organu Jest uznanie, że Jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie Jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu warszawskiego, a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. " Prezydent podniósł także, że wraz z odpowiedzią na skargę zobowiązany jest do przesłania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - co przy takim stanie rzeczy uniemożliwia prawidłowe procedowanie. Ponadto, pragnie zwrócić uwagę, iż wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinno opierać się o oryginalną dokumentację dotyczącą nieruchomości - albowiem jest ona zbyt istotna i skomplikowana, aby móc prowadzić postępowanie opierając się tylko i wyłącznie na aktach zastępczych. Do dnia 26 września 2019 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 23/16 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] nr [...] dawniej [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 10 sierpnia 2016 r. - zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 10 października 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z dnia 28 marca 2019 r. (data prezentaty) - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącą do wykonania prawomocnego wyroku i mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2017r. sygn. akt I SA/WA 1949/16 wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1.500 złotych - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 4.000 złotych (ponad dwa razy większa niż poprzednia grzywna), która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już kolejna grzywna wymierzona przez Sąd. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] i mimo wyroku wymierzającego mu grzywnę - nie zakończył sprawy, choć upłynęło już prawie 3 lata od wyznaczonego terminu. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Nie jest nią "uszczerbek w postaci długotrwałego rozpoznania sprawy przez organ", ani nie jest to także "rekompensata za brak stabilizacji". Również przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej nie ma na celu "wywołania u niej poczucia, że jej problem został dostrzeżony". Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.