I SA/Wa 900/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Jolanta Dargas Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G. W. -– utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] [...]grudnia 2017 r., nr [...] Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. G. W. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2017/2018, na syna M. W. W skład rodziny wnioskodawca zaliczył konkubinę A. S. oraz córkę z pierwszego małżeństwa K. W. ur. [...].04.2000 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Burmistrza Miasta [...] odmówił G. W. przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podano, że syn M. W. jest obecnie jedynym dzieckiem w rodzinie wnioskodawcy, albowiem w wyroku rozwodowym Sąd ustalił, iż miejsce zamieszkania córki K. jest przy matce. Powyższa okoliczność, zdaniem organu pierwszej instancji świadczy o tym, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki konieczne do przyznania świadczenia na M. W., ponieważ syn jest jedynym dzieckiem zamieszkującym wspólnie i pozostającym na utrzymaniu skarżącego. Od decyzji odwołał się G. W. podnosząc, że sprawuje opiekę naprzemienną nad córką, wobec czego powinna ona być zaliczona do jego rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu wskazano, że w przypadku rodziców rozwiedzionych pozostających w separacji lub żyjących w rozłączeniu, ich wspólne dziecko, co do zasady, może być zaliczone tylko do jednej z rodzin. O tym, czy będzie to rodzina ojca, czy matki dziecka, decyduje fakt, z którym z rodziców dziecko faktycznie zamieszkuje i na czyim pozostaje utrzymaniu. Jedynym wyjątkiem pozwalającym na zaliczenie dziecka do obu rodzin jest sytuacja, gdy na mocy orzeczenia sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców. W ocenie Kolegium skarżący nie sprawuje naprzemiennej opieki nad córką, ponieważ nie wynika to z wyroku Sądu Okręgowego w [...] dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt [...] jak również brak jest ugody zawartej w tym zakresie. W sytuacji ustalenia przez Sąd Okręgowy w [...] miejsca pobytu małoletniej K. W. przy matce istnienie prawomocnego orzeczenia przesądzającego tę kwestię jest wiążące dla organów administracyjnych. Ustalenie przez Sąd miejsca pobytu dziecka przy matce powoduje uznanie, że dziecko przy matce ma pobyt stały, natomiast każdorazowy pobyt dziecka w innym miejscu musi być traktowany jak pobyt tymczasowy. Podkreślono również, że przyznawanie świadczeń wychowawczych nie należy do uznania organu administracji, a uzależnione jest od spełnienia warunków określonych ustawą z dnia 17 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i nie jest możliwe jego przyznanie, gdy warunki te nie są spełnione. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł G. W. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że córka zainteresowanego K. W. nie pozostaje pod opieka naprzemienną swoich rozwiedzionych rodziców, 2. naruszenie art. 2 pkt 14 pkt 16 ust. 1,2,3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że małoletnia córka skarżącego nie jest członkiem rodziny skarżącego i sprawowana nad nią opieka nie ma charakteru naprzemiennego, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej przyznania świadczenia wychowawczego, w sytuacji gdy sąd w rzeczywistości pozostawił rozwiedzionym rodzicom prawo do sprawowania opieki naprzemiennej, zaś określenie jednego stałego miejsca zamieszkania dziecka nie wpływa na orzeczenie i wykonywanie opieki naprzemiennej, 3. naruszenie art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego, pomimo że stan faktyczny sprawy zawiera wystraczające ustalenia uzasadniające wniosek, 4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 2, 32 ust.1, art. 71 ust. 1 oraz art. 72 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko rodzicowi ze względu na orzeczony rozwód, pomimo realizowania przez tego rodzica naprzemiennej opieki nad dzieckiem, a tym samym naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej , zasady równości wobec prawa oraz naruszenia prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych i ochrony prawa dziecka. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zmianę decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. i przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko tj. M. W. od dnia [...] października 2017 r. do bieżącego okresu świadczeniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola nie wykazała – wbrew zarzutom skargi, by zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., co powoduje, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna M. W. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 listopada 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. 2016.r, poz.195 ze zm. dalej uppw). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 ustawy, ilekroć w tej ustawie mowa jest o pierwszym dziecku, to oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. Stosownie zaś do art. 2 pkt 16 ww. ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na podstawie ww. przepisów złożył ojciec dziecka, a podstawą odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia było uznanie przez organ, że starsza córka skarżącego z poprzedniego związku, której miejsce pobytu zostało przez sąd ustalone przy matce, nie znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a co za tym idzie - nie można jej zaliczyć do rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów powołanej ustawy. Z tym też poglądem Kolegium należało się zgodzić. Interpretacja wyżej przywołanych przepisów ( w szczególności art. 2 pkt 16 ustawy) daje jasne wyobrażenie, że ustawodawca zakłada przynależność dziecka do jednej rodziny, a jedynie wyjątkowo pozwala na zaliczenie małoletniego do dwóch odrębnych rodzin. Skarżący podnosi, iż córa K. W. należy do jego rodziny, ponieważ sprawuje on nad nią opiekę naprzemienną wraz ze swoją byłą żoną. Jednak zgodnie z powołanym wyżej przepisem wskazującym, czym jest rodzina na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, opieka naprzemienna musi wynikać z orzeczenia sądu. W przypadku skarżącego takim orzeczeniem mógłby być wyrok sądu powszechnego rozwiązujący małżeństwo przez rozwód. Jednak wyrok Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] Cywilny – Rodzinny z dnia [...] marca 2015 r., sygn. Akt [...], rozwiązujący przez rozwód małżeństwo skarżącego z K. W. nie zawiera orzeczenia w kwestii opieki naprzemiennej. W wyroku rozwodowym wykonywanie władzy rodzicielskiej nad wspólną córką K. powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu małoletniej w każdorazowym miejscu zamieszkania matki, nadto zasądzono na jej rzecz od ojca alimenty określając je na kwotę po [...] zł miesięcznie. W konsekwencji, nie można przyjąć, że w wyroku rozwodowym przedłożonym przez skarżącego znajduje się orzeczenie o sprawowaniu opieki naprzemiennej przez oboje rodziców. Odnosząc się do treści wyroków wskazanych w skardze wskazać należy, że faktycznie pojęcie "opieki naprzemiennej" wprowadzone zostało dopiero ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie jest ono znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu, ani Kodeksowi postępowania cywilnego, w którym pewien odpowiednik można odnaleźć jedynie w przepisach statuujących, że sąd może określić, iż "dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" (art. 582(1) § 4). Fakt, że przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, instytucja "opieki naprzemiennej" rzadko była stosowana przez sądy powszechne i wiele osób posiadających orzeczenia sprzed 11 lutego 2016 r. nie dysponuje odpowiednim wyrzeczeniem w wyroku, stał się jedną z przyczyn znacznej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część wojewódzkich sądów administracyjnych nie widziała konieczności odsyłania rodziców na drogę postępowania sądowego celem uzyskania przez nich wyroku o opiece naprzemiennej. Inne sądy administracyjne stały na stanowisku, że jedynie wyrok sądu powszechnego może zdecydować o tym czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Wskazane w skardze wyroki (wydane w 2016 i 2017 r.) wpisują się w nurt orzecznictwa, który nie wymagał od rodziców wykazania się wyrokiem sądu powszechnego o opiece naprzemiennej. Ujednolicając orzecznictwo sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jedyną uprawnioną wykładnią art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w. jest wykładnia literalna. W wyrokach z 22 sierpnia 2017, sygn. akt I OSK 947/17, z 4 października 2017 r., sygn. akt. I OSK 778/17, z 17 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1669/17, z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2088/17, z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1046/17, z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 299/17 ( wszystkie publik. w internecie baza CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 powołanej ustawy, fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Ponadto analizowany przepis ma charakter szczególny i jako taki powinien być interpretowany ściśle, zawężająco. Nie jest zatem uprawnione badanie przez organy administracji publicznej, w jakim sposób jest sprawowana opieka nad dzieckiem oraz w jakim stosunku do siebie pozostaje czas spędzony przez dzieci z ojcem i z matką. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zaprezentowane w ww. wyrokach. Natomiast wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 1378/17, na który powołano się w skardze, zawierający pogląd o możliwości udowodnienia sprawowania opieki naprzemiennej nie tylko na podstawie dowodu urzędowego(w szczególności w postaci odpisu orzeczenia sądu powszechnego bądź protokołu rozprawy z utrwaloną w nim ugodą, zawartą przed sądem opiekuńczym), ale również na podstawie innych dowodów- ma charakter odosobniony, stojący w kontrze do zaprezentowanego w wyżej wymienionych wyrokach stanowiska NSA, mającego charakter dominującej linii orzeczniczej. Podobnie nie ma podstaw wyrażony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 4 ust.2, art. 2 pkt 14 i 16 i art. 22 u.p.p.w. polegający na niesłusznym przyjęciu, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad córką K. wspólnie z byłą żoną. Zarzuty skarżącego nie maja wpływu na wynik sprawy, skoro decydujący dla rozstrzygnięcia jest fakt braku wymaganego orzeczenia sądu. Sąd w pełni podziela powyższe poglądy, co skutkuje uznaniem za niezasadnej argumentacji skarżącego odwołującego się do wadliwej wykładni art. 5 ust.1 i 3 u.p.p.w., nie uwzględniającej standardów konstytucyjnych wymienionych w skardze. Konkretne formy realizacji konstytucyjnych zasad ochrony rodziny oraz prawa rodziny do pomocy ze strony państwa należą do ustawodawcy. Rolą sądu administracyjnego nie jest korygowanie woli ustawodawcy, który zdecydował się na wprowadzenie pewnego rodzaju ograniczenia podmiotowego w zakresie prawa do świadczeń wychowawczych. Z kolei o naruszeniu zasady równości nie może być mowy, z uwagi na brak cechy relewantnej. W odróżnieniu od innych podmiotów uprawnionych do świadczeń wychowawczych, skarżący wnosi o przyznanie mu świadczenia w ściśle określonej sytuacji tj. przyjęcia sprawowania przez niego opieki naprzemiennej nad córką K. W. Uznając zatem podniesione zarzuty za niezasadne oraz nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.