I SA/Wa 947/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 8 marca 2023 r. nr KR II R 18/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja" lub "organ") decyzją z 8 marca 2023 r. nr KR II R 18/22: 1. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 38 ustawy, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 25 kwietnia 2008 r. nr 233/GK/DW/08, w części dotyczącej dz. nr [...], nr [...] i nr [...] i z obrębu [...], dz. nr [...] z obrębu [...] oraz dz. nr [...] z obrębu [...]; 2. na podstawie art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy utrzymała w mocy decyzję z 25 kwietnia 2008 r. w części dotyczącej dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [..], dz. nr [...] (obecnie dz. nr [...] i nr [...]) z obrębu [...], dz. nr [...] z obrębu [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] ozn. nr hip. [...], [...] i [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret". Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r., grunt ww. nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a w 1950 r. z chwilą likwidacji gmin - na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt ten stał się własnością Dzielnicy [...], co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją z 5 listopada 1992 r. nr 31888. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195) stał się własnością Gminy [...]. Aktualnie stanowi własność m.st. Warszawy. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r. tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Wobec powyższego termin na złożenie wniosku dekretowego upływał z dniem 25 maja 1949 r. Z akt wynika, że właścicielami ww. nieruchomości hipotecznej byli: J. K. do 1/8 części, J. K. do 1/8 części, A. U. do 1/8 części, M. K. do 1/8 części i M. K. do 4/8 części. Właściciele dekretowi w dniu 18 października 1948 r. wystąpili z wnioskiem o przyznanie im prawa własności czasowej do ww. nieruchomości. Prezydent decyzją z 25 kwietnia 2008 r., sprostowaną postanowieniem z 28 czerwca 2012 r. nr 85/GK/DW/2012, po rozpoznaniu ww. wniosku: I. ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu położonego w [...] przy ul. [...] o pow. 67867 m2, oznaczonego jako działki: a) nr [...] o pow. 6069 m2, nr [...] o pow. 3508 m2 w obrębie [...], b) nr [...] o pow. 26658 m2, nr [...] o pow. 28499 m2 (obecnie dz. nr [...] i nr [...]) z obrębu [...]; nr [...] o pow. 952 m2 z obrębu [...] i nr [...] o pow. 747 m2 z obrębu [...]; c) dz. nr [...] o pow. 1415 m2 i nr [...] o pow. 19 m2 z obrębu [...] – na rzecz następców prawnych byłych właścicieli, tj. J. K. w 2/8 cz., A. K. w 2/8 cz., J. U. w 1/8 cz., B. K. w 1/8 cz., A. E. w 1/8 cz. oraz J. K.w 1/8 cz. (dalej jako "beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej"); II. ustalił czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego w łącznej wysokości 67 867 zł; III. odmówił ww. osobom ustanowienia prawa użytkowania do gruntu o pow. 30662 m2, oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. 135 m2 z obrębu [...], nr [...] o pow. 5167 m2 z obrębu [...], nr [...] o pow. 25360 m2 z obrębu [...], znajdującego się w liniach rozgraniczających [...] i drogi bez nazwy. Prezydent decyzją z 14 października 2009 r. nr 464/GK/DW/09, działając na podstawie art. 154 i art. 105 § 1 K.p.a.: 1. uchylił w pkt I decyzji z 25 kwietnia 2008 r. ppkt c oraz ppkt d w części dotyczącej dz. nr [...] o pow. 747 m2 i dz. nr [...] o pow. 952 m2 ; 2. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]; 3. Pozostałe postanowienia tej decyzji pozostawił bez zmian. Umową z 3 grudnia 2009 r. zawartą w formie aktu notarialnego przed notariuszem M. W. za rep. A nr [...] wykonano ww. decyzje i oddano beneficjentom decyzji reprywatyzacyjnej grunt w użytkowanie wieczyste. Umowami sprzedaży z 9 grudnia 2014 r. za rep. A o nr [...], z 9 grudnia 2014 r. za rep. A o nr [...] i z 25 września 2015 r. za rep. A o nr [...], zawartymi w formie aktów notarialnych przed notariuszem B. O., beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej sprzedali swoje udziały w użytkowaniu wieczystym ustanowionym na dz. nr [...] i nr [...] [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako "skarżąca"). W wyniku tych transakcji o łącznej wartości 1 617 000 zł, jedynym użytkownikiem wieczystym dz. [...] i nr [...] stała się skarżąca. W odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] oraz dz. nr [...] i nr [...] (dawniej dz. nr [...]), umowy sprzedaży przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej udziałów w prawie użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej, zawarte zostały w formie aktów notarialnych z 24 maja 2013 r. za rep. A nr [...] oraz z 7 kwietnia 2016 r. za rep. A nr [...]. Następnie warunkową umową sprzedaży z 23 marca 2020 r. za rep. A nr [...], zawartą w formie aktu notarialnego przed notariuszem K. R., skarżąca sprzedała prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...] oraz dz. nr [...] i nr [...] (dawniej dz. nr [...]) na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp.k. w [...], za łączną cenę 20 028 598,45 zł, pod warunkiem niewykonania przez m.st. Warszawa prawa pierwokupu. Z kolei umową przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w wykonaniu ww. warunkowej umowy sprzedaży oraz oświadczeniem o ustanowieniu hipoteki z 15 maja 2020 r. za Rep. A o nr [...], zawartą w formie aktu notarialnego przed notariuszem P. S., skarżąca przeniosła prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...] oraz dz. nr [...] i nr [...] (dawniej dz. nr [...]) na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp.k. w [...], za łączną cenę 20 028 598,45 zł. Prezydent wnioskiem z 23 kwietnia 2018 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako "Kolegium") o stwierdzenie nieważności decyzji z 25 kwietnia 2008 r. w części pkt I b, dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do dz. nr [...] o pow. 26658 m2, z uwagi na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu bez sprzedaży znajdującej się na nim infrastruktury i budynku przepompowni. W decyzji tej wskazano ponadto, że grunt ten był niezabudowany, podczas gdy w południowej części nieruchomości, przy Trasie Siekierkowskiej, na dzień wydania decyzji na ww. działce zlokalizowana była część infrastruktury układu odprowadzania wód opadowych z układu drogowego "Trasy Siekierkowskiej" - zasilanie i sterowania pompowni PT-1 i PT-2. Powstała na dz. nr [...] infrastruktura przepompowni wraz z wybudowanym na nim budynkiem nie zostały uwzględnione ani w rejestrze gruntów i budynków, ani w księdze wieczystej. Prezydent wyjaśnił także, że na zasadność uwzględnienia wniosku wpływ ma szczególny, społeczno-gospodarczy charakter obiektu i infrastruktury zlokalizowanej na nieruchomości, która służy ogółowi Polaków, jako część systemu odwodnienia [...] (przy jednoczesnym braku zgody na zbycie tak ważnego elementu systemu odwadniania). Powyższe powoduje, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Kolegium pismem z 28 czerwca 2018 r. poinformowało, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Prezydent pismem z 1 sierpnia 2018 r. wystąpił do Prokuratury Okręgowej w Warszawie o złożenie sprzeciwu od decyzji z 25 kwietnia 2008 r. w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Prokurator del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie pismem z 12 października 2018 r. wniósł do Kolegium sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta z 25 kwietnia 2008 r. wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz art. 235 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego dz. nr 6/13 i przyjęcie, że był on gruntem niezabudowanym, w sytuacji gdy znajdowała się na nim część infrastruktury układu odprowadzania wód opadowych z układu drogowego "[...]" - zasilanie i sterowania pompowni PT-1 i PT-2 wraz z wybudowanym na nim budynkiem, co spowodowało oddanie w użytkowanie wieczyste ww. nieruchomości bez równoczesnej sprzedaży położonego na niej budynku i innych urządzeń; art. 232 § 1 i 2 K.c., poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntów niebędących własnością Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, tj. gruntów położonych w Warszawie przy ul. [...], oznaczonych jako dz. nr [...] oraz nr [...], nr [...] i nr [...], które z uwagi na ich zasiedzenie były własnością osób fizycznych; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez niepoczynienie ustaleń, czy dotychczasowi właściciele byli w posiadaniu gruntu ww. nieruchomości w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. Komisja postanowieniem z 30 marca 2022 r., działając na podstawie art. 15 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy, wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w przedmiocie decyzji Prezydenta z 25 kwietnia 2008 r. nr 85/GK/DW/2012. Kolegium postanowieniem z 11 kwietnia 2022 r. zawiesiło postępowanie prowadzone w sprawie nr KOC/6123/Go/18, zainicjowanej sprzeciwem Prokuratora, z uwagi na wszczęcie ww. postępowania przez Komisję. Komisja decyzją z 14 grudnia 2022 r. nr KR II R 24/22 (w toku równolegle toczącego się postępowania) stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta z 14 października 2009 r. nr 464/GK/DW/09 w całości. Decyzja opublikowana została w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 28 grudnia 2023 r. Termin złożenia skargi upływał w dniu 6 lutego 2023 r. Decyzja ta nie została zaskarżona i jest prawomocna. Następnie zaskarżoną decyzją z 8 marca 2023 r. Komisja: 1. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta z 25 kwietnia 2008 r., w części dotyczącej dz. nr [...], nr [...] i nr [...], nr [...] oraz nr [...]; 2. utrzymała w mocy ww. decyzję w części dotyczącej dz. nr [...] i nr [...], nr [...] (obecnie nr [...] i nr [...]), dz. [...], nr [...] oraz nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że obecnie dz. nr [...] określona symbolem R - grunty orne oraz dz. nr [...] (obecnie nr [...] i nr [...]) określona jako R - grunty orne, stanowią własność m.st. Warszawy. Aktualnym użytkownikiem wieczystym jest [...] Sp. z o.o. Sp.k. w [...]. Działka nr [...] określona symbolem R - grunty orne oraz nr [...] określona symbolem R - grunty orne, stanowią własność m.st. Warszawy, oddane w użytkowanie wieczyste [...]Sp. z o.o. w [...]. Z kolei dz. nr [...] i nr [...] znajdowały się w liniach rozgraniczających [...] i drogi bez nazwy. Obecnie dz. nr [...] określona symbolem dr – drogi i dz. nr [...] określona jako dr - droga, stanowią własność m.st. Warszawy. Przechodząc do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w odniesieniu do dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] Komisja wskazała na rażące naruszenie art. 7 dekretu w zw. z art. 232 § 1 i § 2 K.c. poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie niestanowiącym własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. W dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej m.st. Warszawa nie było właścicielem ww. nieruchomości. Na mocy bowiem postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt XVI Ns [...], dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z dniem 27 maja 2000 r. zostały zasiedziane przez H. U., Z. U., A. U., W. F., Z. A. i M. B. Uwzględnienie wniosku w trybie art. 7 dekretu możliwe jest natomiast wyłącznie, gdy grunt stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a jego stan prawny i faktyczny nie uległ zmianie. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na części gruntu, który nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż został zasiedziany przez osoby fizyczne, stanowi rażące naruszenie art. 7 ust 1 dekretu w zw. z art. 232 § 1 i § 2 K.c., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odniesieniu do ww. działek nie zaszły przy tym nieodwracalne skutki prawne. Uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej w odniesieniu do dz. nr 6/13 Komisja wskazała na rażące naruszenie art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie decyzji reprywatyzacyjnej Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", poprzez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego w dacie orzekania część drogi publicznej. Zauważyła, że nieruchomość przy ul. [...] znajduje się w sąsiedztwie drogi publicznej o kategorii wojewódzkiej. Decyzją Burmistrza Gminy [...] z 4 września 2000 r. nr 114/Mo/00/GC o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji odwodnienia [...] na terenie Dzielnicy [...] w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w obszarze [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr 1032/LXVII/98 (Dz.U. Woj. Maz. z 1998 r. Nr 54, poz. 212) - ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na odwodnieniu [...] na terenie Dzielnicy [...]. Starosta Powiatu [...] decyzją z 15 maja 2002 r. nr 1014/AB/2002 zatwierdził projekty budowlane dotyczące odrębnego układu odprowadzania wód opadowych z układu odprowadzania wód opadowych z układu drogowego zadania IV [...] do zbiorników powierzchniowych starorzecza Wisły na odcinku od ul. [...] (węzeł [...]) przez Wał [...] do przyczółka mostowego na lewym brzegu Wisły: Projekt zagospodarowania terenu — etap I - układ podstawowy z wyłączeniem Fosy [...]; Projekt waloryzacji i dostosowania fos i łach do potrzeb magazynowania wód opadowych sprowadzanych z kanalizacji "[...]"; Projekt kanalizacji deszczowej tłoczonej i grawitacyjnej, przepompowni ścieków oraz urządzeń oczyszczających wraz z odprowadzeniem do waloryzowanych fos i łach (zatwierdzone w części dotyczącej urządzeń); Projekt dojazdów do piaskowników, ZOR-ów i pompowni; Projekt elektroenergetycznych urządzeń STOEN - zasilanie i sterowanie pompowni PT-1 i PT-2, Projekt rozdzielni NN RZS-2, część konstrukcyjno-budowlana, adaptacja; Projekt stacji transformatorowej T-3 - część elektryczna, adaptacja; Projekt stacji transformatorowej T-3 - część konstrukcyjno-budowlana, adaptacja; Projekt rozdzielni NN RZS-1 i RZS-2 – część elektryczna. Na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej tj. 25 kwietnia 2008 r. część dz. nr [...] znajdowała się więc w pasie drogowym wybudowanej "[...]". Na gruncie znajdowała się bowiem przepompownia wraz z infrastrukturą, służące obsłudze drogi publicznej al. J. Becka, która powstała w ramach inwestycji pod nazwą "Budowa [...] etap I i II - zadanie IV C w latach 2002/2003, której inwestorem była Gmina [...]. Obecnie obiekt stanowi mienie Zarządu Dróg Miejskich. Na nieruchomości znajdują się urządzenia infrastruktury technicznej, tzw. "projekt elektroenergetycznych urządzeń STOEN - zasilanie i sterowanie pompowni PT-1 i PT-2", służące do odprowadzania wód opadowych z drogi publicznej o kategorii krajowej al. [...]. W dniu 16 czerwca 2021 r. obecny użytkownik wieczysty – [...] Sp. z o.o. na prawie użytkowania wieczystego dz. nr [...] ustanowił nieodpłatnie i na czas nieokreślony prawo użytkowania na rzecz m.st. Warszawy - Zarządu Dróg Miejskich, co potwierdza wpis w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości (dokonany na skutek oświadczenia o ustanowieniu użytkowania, sporządzonego w dniu 16 czerwca 2021 r. przez notariusza M. K. za rep. A nr [...]). Na podstawie ww. dokumentów Komisja ustaliła, że na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej część dz. [...] była zabudowana i znajdowała się w pasie drogowym wybudowanej "[...]", stanowiącej drogę publiczną. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to nie tylko jezdnia lecz wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających (pasie drogowym). Z kolei w świetle art. 46 § 1 K.c. granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni "nad" i "pod" powierzchnią należy wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych podlegają szczególnemu reżimowi prawnemu, a mianowicie własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych i niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skoro z zebranego materiału dowodowego wynika, że część dz. nr [...] była zabudowana i znajdowała się w pasie drogowym wybudowanej "[...]" (będącej drogą publiczną kategorii wojewódzkiej), znajdowała się na niej przepompownia wraz z infrastrukturą służące obsłudze drogi publicznej al. [...], która powstała w ramach inwestycji pod nazwą "Budowa [...] etap I i II - zadanie IV C w latach 2002/2003, której inwestorem była Gmina [...], zaś obecnie obiekt stanowi mienie Zarządu Dróg Miejskich (na dzień wydania decyzji i obecnie na nieruchomości znajdują się urządzenia infrastruktury technicznej tzw. "projekt elektroenergetycznych urządzeń STOEN - zasilanie i sterowanie pompowni PT-1 i PT-2", służące do odprowadzania wód opadowych z drogi publicznej o kategorii krajowej al. [...]), to Prezydent rażąco naruszył art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p., ponieważ oddał w użytkowanie nieruchomość stanowiącą część drogi publicznej. Jak wynika bowiem z przepisów prawa, doktryny oraz judykatury, wybudowana na dz. nr [...] infrastruktura techniczno-użytkowa służąca do obsługi drogi stanowi integralną część drogi publicznej o kategorii wojewódzkiej. Drogi podlegają szczególnemu reżimowi prawnemu, mianowicie własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Powyższe uzasadniało, w ocenie Komisji, stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w zakresie dz. nr [...]. Brak było jednocześnie możliwości pogodzenia korzystania z dz. nr [...] przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 233 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Uprawnienie do korzystania z nieruchomości przysługujące użytkownikowi wieczystym jest zatem skuteczne erga omnes, a więc dotyczy także właściciela takiej nieruchomości, który nie może sobie pozostawić uprawnienia do częściowego korzystania z nieruchomości. W przedmiotowej sprawie użytkownik wieczysty nie mógł i nie może korzystać z dz. nr [...] z wyłączeniem innych osób, w szczególności Zarządu Dróg Miejskich, w zakresie niezbędnym do korzystania z infrastruktury technicznej, elektroenergetycznych urządzeń STOEN - zasilanie i sterowanie pompowni PT-1 i PT-2, służącej do odprowadzania wód opadowych z drogi publicznej o kategorii krajowej al. [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji w tym zakresie pociąga za sobą w sposób oczywisty nieważność decyzji także w zakresie ustalonego przez organ w pkt II czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania do ww. gruntu nieruchomości. W ocenie Komisji, w odniesieniu do dz. nr [...] nie zaistniały jednocześnie nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. W myśl tego przepisu przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n. Komisja zauważyła, że co prawda po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej nastąpiła sprzedaż prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu, w wyniku czego prawo to nabyła skarżąca, jednak umowy te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ część tej nieruchomości została zagospodarowana na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n. jeszcze przed datą wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Art. 6 pkt 1 u.g.n. wymienia wśród celów publicznych wydzielanie gruntów i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestia budowy dróg publicznych wraz z infrastrukturą służącą do jej obsługi jak w niniejszej sprawie stanowi cel publiczny. Niewątpliwie przy tym również budowa urządzeń infrastruktury technicznej służącej do obsługi drogi publicznej o kategorii wojewódzkiej, znajdującej się w pasie drogowym, posiada cechy inwestycji celu publicznego. Komisja wskazała również, że mimo że w decyzji oraz w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, jak i w umowie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej wskazano, że nieruchomość ta była niezabudowana, to było to sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym. Na dz. nr [...] bowiem, posadowiony był (i dalej jest) budynek przepompowni wód opadowych Trasy [...] wraz z infrastrukturą służącą do obsługi drogi publicznej al. [...], który stanowi część drogi publicznej. Budynek przepompowni został dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji z 19 września 2002 r. W uzasadnieniu pkt 2 decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta w odniesieniu do dz. nr [...] i nr [...], nr [...] (obecnie dz. nr [...] i nr [...]), nr [...], nr [...] oraz nr [...] Komisja wskazała, że w dacie wydania decyzji, dz. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz zachodnia część dz. nr [...] nie znajdowały się na obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Środkowo-wschodnia część dz. nr [...] znajdowała się zaś na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w obszarze [...], zatwierdzonego uchwałą nr 1032/LXVII/98 Rady Gminy [...] z 18 czerwca 1998 r., w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem ZN2 o przeznaczeniu podstawowym - teren zieleni naturalnej. Wobec tego, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia, gdyż korzystanie z ww. gruntu przez beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie. Z kolei dz. nr [...], nr [...] i nr [...] z uwagi na fakt, że znajdowały się w liniach rozgraniczających [...], który zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. wykorzystywany jest na cel publiczny, korzystanie z niego przez następców prawnych dawnych właścicieli nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w zakresie pkt 1 w części dotyczącej dz. nr [...], zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ti.: 1) art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p., przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dz. nr [...] położona jest w pasie drogowym "[...]", podczas gdy część dz. nr [...], na której znajduje się część infrastruktury układu odprowadzania wód opadowych z układu drogowego "Trasy [...]" – zasilanie i sterownia pompowni PT-1 i PT-2, nie stanowi drogi publicznej ani jej pasa drogowego, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło organ do wniosku, że doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów w wyniku wydania decyzji; 2) art. 2 pkt 4 ustawy, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie można przyjąć istnienia nieodwracalności skutków prawnych, jeśli doszło do zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n., podczas gdy, prawidłowa wykładnia tego przepisu, winna prowadzić do wniosku, że przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan powstały wskutek zagospodarowania nieruchomości na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n., co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło organ do wniosku, że nieodwracalne skutki prawne mogą zostać zniwelowane poprzez zagospodarowanie nieruchomości na cele publiczne, a w konsekwencji, do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ti.: 1) art. 29 ust 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez orzeczenie o nieważności decyzji reprywatyzacyjnej i uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy, w sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a., a nadto wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a zatem organ nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności tej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przejawiające się w przyjęciu przez organ, że dz. nr 6/13 jest zabudowana, podczas gdy, pozostaje ona niezabudowana, a obiekt znajdujący się na działce, stanowiący część infrastruktury układu odprowadzania wód opadowych z układu drogowego "[...]" - zasilanie i sterownia pompowni PT-1 i PT-2 nie stanowi budynku, ale obudowę urządzenia, a nadto, przejawiające się w uznaniu, że dz. nr [...] położona jest w pasie drogowym "[...]", podczas gdy nieruchomość ta nie została uwzględniona jako część pasa drogowego w Uchwale Rady Gminy [...] Nr 1032/1X711/98 z 18 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w obszarze [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Kolejno, art. 4 u.d.p. w pkt 1 i 2 rozróżnia pojęcia "pasa drogowego" i "drogi". W świetle ww. przepisu, warunkiem uznania wymienionych w definicji drogi urządzeń oraz budowli za całość techniczno-użytkową, powiązaną z drogą, jest usytuowanie ww. elementów w pasie drogowym. Tymczasem zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] Nr 1032/LX\/11/98 z 18 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w obszarze [...], wytyczono granice [...] oraz obręb jej pasa drogowego. Zgodnie z tym dokumentem, co potwierdza załącznik graficzny do uchwały, dz. nr [...] nie znajduje się w pasie drogowym [...]. Co za tym idzie, część dz. nr [...], na której usytuowana została część infrastruktury układu odprowadzania wód opadowych z układu drogowego "[...]" - zasilanie i sterownia pompowni PT-1 i PT-2 nie stanowi drogi publicznej ani jej pasa drogowego. Wszelkie więc rozważania organu na temat zakazu rozporządzania nieruchomościami położonymi w obrębie pasów drogowych dróg publicznych, pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Powyższe znajduje odzwierciedlenie również w ewidencji gruntów i budynków, albowiem ww. nieruchomość oznaczona jest symbolem "R - grunty orne" i nie została oznaczona jako droga publiczna. W ocenie skarżącej, Komisja błędnie również uznała, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 2 pkt 4 ustawy. Powołany przepis zawiera w sobie dwa elementy, z których jeden konstytuuje zasadę, a drugi wyjątek od niej. Pierwszy określa czynność prawną w postaci przeniesienia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, która co do zasady przesądza o nieodwracalności skutków prawnych. Drugi natomiast statuuje wyjątki od wymienionej zasady, a do których należy przypadek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. Z kolei zagospodarowanie nieruchomości na cele publiczne nie stanowi wyjątku od zasady nieodwracalności skutków prawnych, wręcz przeciwnie - stanowi o nieodwracalności skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że infrastruktura znajdująca się na ww. działce jest niewątpliwie infrastrukturą o ścisłym związku funkcjonalnym służącym do właściwego prowadzenia ruchu drogowego, stanowiącą razem z drogą całość techniczno-użytkową (bez tej infrastruktury nie byłoby możliwe odprowadzenie wód opadowych z [...]). Tym samym niezasadna jest zawężająca wykładnia prezentowana w skardze, która abstrahuje od zasadniczego w tym zakresie kryterium funkcjonalnego. Nieruchomość jest zatem wyłączona z powszechnego obrotu cywilnoprawnego (na mocy art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p.). W ocenie Komisji, w sprawie nie zaistniały też nieodwracalne skutki prawne decyzji reprywatyzacyjnej. Po pierwsze, konsekwencją zlokalizowania na nieruchomości drogi jest wyłączenie jej z powszechnego obrotu, a tym samym żaden obrót tą nieruchomością nie powinien zostać uznany za skuteczny i powodujący nieodwracalne skutki prawne. Konstatacji tej nie podważa żadna wykładnia odwołująca się do wartości związanych z ochroną nabywcy. Infrastruktura zlokalizowana na nieruchomości znajduje się na jej powierzchni i jest widoczna dla każdego obserwatora, w szczególności potencjalnego jej nabywcy, który powinien zachować odpowiednią miarę staranności przy ocenie w tym zakresie. Nabywca nieruchomości miał więc możliwość dowiedzenia się, że mamy do czynienia z nieruchomością wyłączoną z powszechnego obrotu (res extra commercium) i jego uprawnienia nie zostały w sposób arbitralny i nieuprawniony naruszone. Niezależnie od tego, w tym zakresie należy dokonać wykładni kompleksowej, która uwzględnia całość przepisów (art. 2 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy oraz art. 6 u.g.n.), jak i dorobku orzecznictwa i doktryny, w zakresie rozumienia pojęcia nieodwracalności skutków prawnych. Wykładnia pojęcia "nieodwracalności skutków prawnych" musi bowiem uwzględniać możliwość podważenia wpisów wieczystoksięgowych uregulowaną w art. 40 ust. 1 ustawy. Skoro wpisy wieczystoksięgowe są możliwe do podważenia, to tym samym również nie może być mowy o nieodwracalności skutku decyzji reprywatyzacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 lutego 2024 r. dopuścił stowarzyszenie Miłośnicy Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej przez Komisję decyzji Prezydenta stanowił art. 7 ust. 2 dekretu formułujący dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie, tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Nie w każdych jednak okolicznościach faktycznych sprawy spełnienie ww. warunków będzie automatycznie prowadziło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę organu, że przy wykładni i stosowaniu tego przepisu nie można abstrahować od pozostałych norm prawnych, składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, a zwłaszcza przepisów wykluczających z powszechnego obrotu prawnego grunty zajęte pod drogi publiczne. Wykluczenie obrotu tymi nieruchomościami wynika z przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, której art. 2a stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Oznacza to, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz osób fizycznych, a w konsekwencji nie można na takich gruntach ustanowić również prawa użytkowania wieczystego. To, że grunty zajęte pod drogę publiczną nie mogą być oddane w użytkowanie wieczyste nie jest również kwestionowane przez skarżącą. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy Komisja zasadnie uznała, że dz. nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną. Odnosząc się do powyższego wyjaśnić należy, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka położona przy ul. [...] (al. [...]), niewątpliwie znajduje się w sąsiedztwie drogi, która zgodnie z Uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego nr 15/2002 z 16 grudnia 2002 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich niektórych dróg na obszarze województwa mazowieckiego, została zaliczona do dróg publicznych o kategorii wojewódzkiej ("[...]" na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (I ETAP)) (vide k-39 i k-46 akt KR II R 18/22 - Tom II). Decyzją Burmistrza Gminy [...] z 4 września 2000 r. nr 114/Mo/00/GC o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji odwodnienia [...] na terenie Dzielnicy [...] w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w obszarze [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr 1032/LXVII/98 - ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej polegającej na odwodnieniu [...] na terenie Dzielnicy [...]. Starosta Powiatu [...] decyzją z 15 maja 2002 r. nr 1014/AB/2002 zatwierdził następnie projekty budowlane dotyczące odrębnego układu odprowadzania wód opadowych z układu odprowadzania wód opadowych z układu drogowego zadania IV [...] do zbiorników powierzchniowych starorzecza Wisły na odcinku od ul. [...](węzeł [...]) przez [...] do przyczółka mostowego na lewym brzegu Wisły: Projekt zagospodarowania terenu — etap I - układ podstawowy z wyłączeniem [...]; Projekt waloryzacji i dostosowania fos i łach do potrzeb magazynowania wód opadowych sprowadzanych z kanalizacji "[...]"; Projekt kanalizacji deszczowej tłoczonej i grawitacyjnej, przepompowni ścieków oraz urządzeń oczyszczających wraz z odprowadzeniem do waloryzowanych fos i łach (zatwierdzone w części dotyczącej urządzeń); Projekt dojazdów do piaskowników, ZOR-ów i pompowni; Projekt elektroenergetycznych urządzeń STOEN - zasilanie i sterowanie pompowni PT-1 i PT-2, Projekt rozdzielni NN RZS-2, część konstrukcyjno-budowlana, adaptacja; Projekt stacji transformatorowej T-3 - część elektryczna, adaptacja; Projekt stacji transformatorowej T-3 - część konstrukcyjno-budowlana, adaptacja; Projekt rozdzielni NN RZS-1 i RZS-2 – część elektryczna (vide k-24-34 i k-35-38 akt KR II R 18/22 - Tom II oraz k-70-77 i k-125-127 akt KR II R 18/22 - Tom III). Z akt wynika również, a czego nie kwestionuje skarżąca, że na części dz. [...] w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej, tj. 25 kwietnia 2008 r., znajdowała się przepompownia wraz z infrastrukturą, służąca obsłudze drogi publicznej al. [...], która powstała w ramach inwestycji pod nazwą "[...] etap I i II - zadanie IV C w latach 2002/2003, a której inwestorem była Gmina [...]. Obecnie obiekt stanowi mienie Zarządu Dróg Miejskich (vide k-19 i k-23-34 akt KR II R 18/22 - Tom II). Na nieruchomości od 2002 r. znajdują się urządzenia infrastruktury technicznej, tzw. "projekt elektroenergetycznych urządzeń STOEN - zasilanie i sterowanie pompowni PT-1 i PT-2", służące do odprowadzania wód opadowych z drogi publicznej o kategorii krajowej al. [...] (Starosta Powiatu [...] decyzją z 19 września 2002 r. nr 2254/113/2002 zezwolił bowiem Zarządowi Gminy [...] na użytkowanie urządzeń związanych z kanalizacją i waloryzacją fos dla potrzeb "[...]" na odcinku od ul. [...] do [...] w [...], zaznaczając jednocześnie, że inwestycja ta jest zgodna z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr 1032/LXVII/98 z 18 czerwca 1998 r. – vide k-124 akt KR II R 18/22 - Tom III). W dniu 16 czerwca 2021 r. obecny użytkownik wieczysty (tj. skarżąca) na prawie użytkowania wieczystego dz. nr [...] ustanowił nieodpłatnie i na czas nieokreślony prawo użytkowania na rzecz m.st. Warszawy - Zarządu Dróg Miejskich, co potwierdza wpis w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości (wpis dokonany na skutek oświadczenia o ustanowieniu użytkowania, sporządzonego w dniu 16 czerwca 2021 r. przez notariusza M. K. za rep. A nr [...]). Na podstawie wszystkich ww. dokumentów Komisja uznała, że na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej część dz. [...] była zabudowana i znajdowała się w pasie drogowym wybudowanej "[...]", stanowiącej drogę publiczną. Odnosząc się do powyższego zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 4 pkt 1 i pkt 2 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z kolei droga to budowla składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Pojęcie drogi obejmuje zatem nie tylko drogę jako budowlę, ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje pod warunkiem współtworzenia całości techniczno-użytkowej. W świetle art. 4 pkt 2 u.d.p. dane urządzenie lub instalacja stanowi zatem element drogi wówczas, gdy wraz z tą drogą stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Urządzeniami takimi mogą być również, zgodnie z przepisami Działu IV – Wyposażenie techniczne dróg, Rozdziału 1 – Urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej - Dz.U. Nr 43, poz. 430 z zm.), urządzenia do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego. Skoro więc na przedmiotowej działce bezsprzecznie znajdują się urządzenia infrastruktury technicznej, tzw. "projekt elektroenergetycznych urządzeń STOEN - zasilanie i sterowanie pompowni PT-1 i PT-2", służące do odprowadzania wód opadowych z drogi publicznej (obecnie o kategorii krajowej) - al. J. Becka, słusznie w zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że urządzenia te razem z ww. drogą stanowią całość techniczno-użytkową. Za bardzo ważny element analizowany w procesie projektowym dróg uznaje się bowiem bezpieczne odprowadzanie wody deszczowej z terenu inwestycji, tak by odwodnienie nie zagrażało przyległemu terenowi i nie pogarszało stanu odbiorników wód. W tym celu projektuje się rozbudowany system odwodnienia, obejmujący szereg różnych urządzeń, w tym zbiorniki retencyjne, pompownie i przepompownie ścieków, które to, jako element systemu odwadniania dróg, uznaje się za integralną część infrastruktury drogowej. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zajęcie nieruchomości pod budowę zbiornika retencyjnego stanowiącego integralną część infrastruktury drogowej niezbędną do obsługi projektowanego układu drogowego, nie stanowi ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości czasowo potrzebnej do zrealizowania wskazanej inwestycji, lecz ma charakter trwały, z uwagi na który wymaga ono przejęcia przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości, na której zlokalizowany ma być ten zbiornik w trybie określonym w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363). Do realizacji tego zbiornika nie znajduje zastosowania art. 124 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1186/22, https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe stanowisko znajduje zastosowanie również do powstałego na dz. nr [...] urządzenia elektroenergetycznego STOEN - zasilanie i sterowanie pompowni PT-1 i PT-2, służącego (tak jak zbiornik retencyjny), do odprowadzania wód opadowych z drogi publicznej, a w konsekwencji stanowi nieodłączną część drogi służącą do jej odwadniania – znajduje się więc w pasie tej drogi. W konsekwencji właścicielem tej infrastruktury może być jedynie Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Jeszcze raz podkreślić należy, że pojęcie drogi należy rozumieć szerzej, niż wynika to z definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p., i jest ono bliższe pojęciu pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię, jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 1116/10, 2 kwietnia 2014 r. sygn. II GSK 155/13, 16 marca 2021 r. sygn. I OSK 2650/20, 26 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1956/21, https://cbois.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc, zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Co do zasady, zgodzić się należy ze skarżącą, że decydujące znaczenie dla określenia, czy określone urządzenie lub obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu". Skarżąca zdaje się jednak nie dostrzegać, że ustawodawca nie określił szerokości pasa drogowego (w odróżnieniu od szerokości drogi), pozostawiając w tym zakresie decyzję właściwemu zarządcy stosownie do potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania konkretną drogą publiczną. Częścią pasa drogowego może być także pas zieleni, jeżeli pełni on funkcje estetyczne, związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Tym samym ustalenie działek lub ich części, na których zlokalizowany jest pas drogi publicznej pozostaje w zakresie wyłącznej kompetencji właścicieli dróg publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2420/19, LEX nr 3446342). W aktach niniejszej sprawy znajduje się natomiast pismo Zarządu Dróg Miejskich z 15 października 2018 r. nr ZDM-UIE-ZE.0717.532.2017.CPE, w którym zarządca drogi jasno wskazał, że "w dniu wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy (tj. w dniu 25.04.2008 r.) decyzji dotyczącej użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (...), część ww. nieruchomości znajdowała się w pasie drogowym wybudowanej "[...]" (vide k-39 akt KR II R 18/22 - Tom II). W ocenie Sądu, niezasadny jest przy tym zarzut skargi, że skoro zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] Nr 1032/LX\/11/98 z 18 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w obszarze [...], wytyczono granice [...] oraz obręb jej pasa drogowego, zaś jak wynika z załącznika graficznego do tej uchwały, dz. nr [...] nie znajduje się w pasie drogowym [...], to część tej działki, na której usytuowana została część infrastruktury układu odprowadzania wód opadowych z układu drogowego "[...]" - zasilanie i sterownia pompowni PT-1 i PT-2, nie stanowi drogi publicznej, ani jej pasa drogowego. Skarżąca zdaje się jednak nie dostrzegać, że dz. nr [...] nie była objęta ww. planem miejscowym, stąd również i część odwodnienia pasa drogowego, jakim jest pompownia umieszczona na tej działce (oddana do użytkowania w 2002 r.), objęta została decyzją z 4 września 2000 r. nr 114/Mo/00/GC o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji odwodnienia Trasy Siekierkowskiej na terenie Dzielnicy [...]. Decyzja ta stanowi zatem uzupełnienie zapisów planu miejscowego w odniesieniu do urządzeń wchodzących w skład pasa drogowego [...]. Podsumowując wskazać należy, że z akt sprawy bezspornie wynika, że na długo przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej (bo już w 2002 r.), dz. nr [...] zajęta była w części zabudowana infrastrukturą układu odprowadzania wód opadowych z układu drogowego "[...]" - zasilaniem i sterownią pompowni PT-1 i PT-2, a zatem pasem drogi publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. W myśl zaś art. 2a u.d.p., drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność określonych w tym przepisie podmiotów publicznoprawnych: krajowe - Skarbu Państwa, a wojewódzkie, powiatowe i gminne - odpowiednio własność samorządu województwa, powiatu i gminy. Nie może więc być ona przypisana innym niż ww. podmiotom, a w konsekwencji wykluczone jest możliwość jej przeniesienia na rzecz osób fizycznych. Drogi te bowiem, jak już wskazano powyżej, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium (por. uchwała Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08, LEX nr 516045), a wyłącznie to ma charakter bezwzględny. Poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niedopuszczalność z kolei zmiany właściciela publicznego drogi na podmiot prywatny wyłącza także możliwość ustanowienia na gruncie zajętym drogą publiczną prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych lub prywatnych spółek. Jak słusznie również zauważyła Komisja, prawo użytkowania wieczystego uprawnia użytkownika do korzystania z terenu (w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste) z wyłączeniem innych osób, jak też rozporządzania swoim prawem (art. 233 K.c.). Wyraża się w tym bezwzględny charakter prawa użytkowania wieczystego. Wykonywanie zatem tego prawa na gruntach zajętych drogami publicznymi, w zgodzie z jego treścią, byłoby nie do pogodzenia z powszechną dostępnością tych dróg. Skoro więc przedmiotowa infrastruktura zlokalizowana na dz. nr [...] stanowi część pasa drogowego, to nie mogła stać się przedmiotem użytkowania wieczystego osób fizycznych, a następnie skarżącej spółki. Urządzenia zlokalizowane na tej nieruchomości, w tym m.in. zasilanie i sterownia pompowni, znajdujące się na ogrodzonym terenie, od ponad 20 lat służą użytkownikom al. [...]. Są to zatem urządzenia o istotnym znaczeniu dla właściwego stanu technicznego drogi publicznej, co leży nie tylko w interesie miasta, ale także w interesie publicznym. W konsekwencji prawidłowo uznała Komisja, że decyzja reprywatyzacyjna z 2008 r. rażąco narusza art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p. W tej sytuacji konieczne stało się ustalenie, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o nieodwracalnych skutkach prawnych - należy przez to rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n. W ocenie Komisji, decyzja reprywatyzacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, bowiem choć po jej wydaniu nastąpiła sprzedaż prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu na rzecz skarżącej, to jednak umowy te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ część nieruchomości została zagospodarowana na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n., jeszcze przed datą wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Artykuł 6 pkt 1 u.g.n. wymienia bowiem wśród celów publicznych wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Nie ulega więc wątpliwości, że budowa dróg publicznych wraz z infrastrukturą służącą do jej obsługi, jak w tej sprawie, stanowi cel publiczny. Zdaniem Sądu, Komisja prawidłowo uznała, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Mimo bowiem, że w decyzji reprywatyzacyjnej oraz w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, jak i w umowie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej nie wskazano, że część tej nieruchomości była zajęta pod urządzenia infrastruktury technicznej służące odwodnieniu drogi publicznej, to było to sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym. Na dz. nr [...], posadowiona była wtedy (i nadal jest) ogrodzona zabudowa pompowni wód opadowych [...] wraz z infrastrukturą służącą do obsługi drogi publicznej al. [...], która stanowi część drogi publicznej. Wskazana część infrastruktury układu odprowadzania wód opadowych z układu drogowego "Trasy Siekierkowskiej", tj. zasilanie i sterownia pompowni PT-1 i PT-2 została przy tym dopuszczona do użytkowania już na podstawie decyzji z 19 września 2002 r. Tymczasem skarżąca prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...] (zabudowanej ww. infrastrukturą, jak i ogrodzoną) nabyła dopiero umowami sprzedaży z 9 grudnia 2014 r. i z 25 września 2015 r. od beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej za kwotę 1 617 000 zł. Mimo więc zbycia przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w rzeczywistości od 2002 r. nie zmienił się jej stan faktyczny i zagospodarowanie. Nie sposób więc uznać, że skarżąca nabywając użytkowanie wieczyste do tego gruntu nie dostrzegła lub nie posiadała wiedzy o ww. stanie faktycznym, tj. o zajęciu gruntu przez infrastrukturę służącą odwodnieniu drogi publicznej, a zajmującą aż 470 m2 dz. nr [...] (co wynika z mapy załączonej do wniosku o podział nieruchomości - vide k-154 skoroszytu "Odprowadzanie wód opadowych z układu drogowego [...] dz. [...] obr. [...]" oraz pisma Zarządu Dróg Miejskich z 29 stycznia 2018 r. nr ZDM-URD.5541.245.2018.KCZ/2 – vide k-63-64 akt KR II R 18/22 - Tom II). W ocenie Sądu, nie można także pomijać faktu, że przeniesienie części udziałów w prawie użytkowania wieczystego dz. nr [...] na rzecz skarżącej nastąpiło umową z 25 września 2015 r., a zatem już po uchwaleniu ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271), która wprowadziła zarówno prawo pierwokupu dla Miasta Stołecznego Warszawy lub Skarbu Państwa, jak i podstawy odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego z uwagi m.in. na okoliczność przeznaczenie lub wykorzystywania nieruchomości na cele określone w art. 6 u.g.n. (art. 214a pkt 1 u.g.n.). Trudno zatem uznać, że skarżąca w dacie nabycia prawa użytkowania wieczystego dz. nr [...], po pierwsze nie posiadała wiedzy o zajęciu jej części pod widoczną i ogrodzoną infrastrukturę służącą odwodnieniu drogi publicznej (zajmująca powierzchnię niemal 500 m2, a znajdującą się przy samej drodze publicznej), po drugie zaś, o wskazanej wcześniej, a już uchwalonej zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu, o posiadaniu przez skarżącą wiedzy o zajętości części przedmiotowej działki pod urządzenia techniczne służące odwodnieniu drogi, może świadczyć chociażby złożony przez nią już w dniu z 31 października 2016 r. wniosek o podział dz. nr [...] w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. (do którego dołączoną mapę podziału nieruchomości wykonaną w sierpniu 2016 r.), a mający na celu właśnie wydzielenie z całej nieruchomości, jej części o pow. 470 m2 zajętej pod infrastrukturę drogową (vide k-85 i 86 skoroszytu "Odprowadzanie wód opadowych z układu drogowego [...] dz. [...] obr. [...]"). Podkreślić również należy, że jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego (odpisu pełnego KRS nr [...]) prowadzonego dla skarżącej spółki, zarówno w dacie nabycia udziałów w prawie użytkowania wieczystego dz. nr [...], jak i obecnie, przedmiotem działalności skarżącej było m.in. kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek; wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi; pośrednictwo w obrocie nieruchomościami; zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie; realizacja projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych. W takich okolicznościach, zdaniem Sądu, nie istnieją uzasadnione podstawy, aby stwierdzić, że skarżąca spółka mogła być nieświadoma stanu faktycznego i prawnego nieruchomości (w myśl np. art. 355 § 2 K.c. należytą staranność dłużnika w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności). Powyższe ustalenia prowadzą w konsekwencji do wniosku, że nabywca przedmiotowej działki, tj. skarżąca spółka – działała w złej wierze. Sąd zwrócił w tym zakresie uwagę, że choć przedmiotowa infrastruktura techniczna na dz. nr [...] nie została uwidoczniona w rejestrze gruntów i księdze wieczystej, zaś zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (w dacie nabycia przez skarżącą użytkowania wieczystego - Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych), to jednocześnie zgodnie z art. 6 tej ustawy, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze (ust. 1). W złej wierze jest zaś ten, kto wie, że treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, albo ten, kto z łatwością mógł się o tym dowiedzieć (ust. 2). Mając natomiast na uwadze wyżej wskazane okoliczności wynikające z akt sprawy, tj. zajętość od 2002 r. części dz. nr [...] pod infrastrukturę odwodnieniową drogi publicznej znajdującą się na ogrodzonym terenie o powierzchni ok. 500 m2, zawodowy charakter działalności skarżącej spółki (w tym obrót i zarządzanie nieruchomościami), jak i wystąpienie bezpośrednio po nabyciu gruntu z wnioskiem o jego podział (w celu wydzielenia ww. części zajętej pod zasilanie i sterownię pompowni PT-1 i PT-2), świadczą, że skarżąca wiedziała lub z łatwością mogła dowiedzieć się o tym, że treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, a w konsekwencji wyłączyło to dobrą wiarę skarżącej, jako nabywcy tej działki. Podsumowując zauważyć trzeba, że skoro zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 4 ustawy przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n., to samo przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią nie jest wystarczającą przesłanką do tego by stwierdzić, że doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Warunkiem sine qua non jest bowiem odpłatność czynności prawnej oraz dobra wiara nabywcy. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że doszło do zbycia przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej przysługujących im udziałów w dz. nr [...] na rzecz skarżącej. Niemniej jednak część tej działki była w tej dacie oraz wiele lat wcześniej, zajęta pod infrastrukturę techniczną służącą odwodnieniu drogi publicznej (znajdowała się w pasie drogi publicznej), a zatem przeznaczona była na cel publiczny określony w art. 6 u.g.n., zaś skarżąca z racji charakteru prowadzonej działalności gospodarczej, jak i widoczności tej infrastruktury (vide: zdjęcia k-52 skoroszytu "Odprowadzanie wód opadowych z układu drogowego Trasy [...] dz. [...] obr. [...]"), musiała, bądź powinna mieć wiedzę o takim zagospodarowaniu części nabywanego gruntu, co świadczy o istnieniu jej złej wiary jako nabywcy nieruchomości. Reasumując Sąd uznał, że Komisja, wydając decyzję w zaskarżonej części (tj. dotyczącej dz. nr [...]) nie naruszyła wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i postępowania, tj., art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p., art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na marginesie jedynie wskazać należy, że obecnie Prezydent zobligowany będzie do rozpoznania wniosku dekretowego w odniesieniu do dz. nr [...], zaś przy jego rozpatrywaniu winien uwzględnić, że z mapy z projektem podziału nieruchomości, wykonanej na podstawie operatu technicznego wpisanego do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 października 2016 r. pod nr 2016.14758 (vide k-154 skoroszytu "Odprowadzanie wód opadowych z układu drogowego [...] dz. [...] obr. [...]") wynika, że grunt zajęty pod infrastrukturę służącą odwodnieniu drogi publicznej zajmuje jedynie pow. 470 m2 (z 2,6658 ha całej dz. nr [...]). Z kolei w piśmie z 29 stycznia 2018 r. nr ZDM-URD.5541.245.2018.KCZ/2 Zarząd Dróg Miejskich wyjaśnił, że poza terenem ogrodzonym przepompowni na działce tej nie przebiegają inne sieci związane z systemem przedmiotowego odwodnienia (vide: k-63-64 akt KR II R 18/22 - Tom II). W konsekwencji przed wydaniem decyzji zasadnym wydaje się być zakończenie postępowania podziałowego, zawieszonego obecnie postanowieniem Prezydenta z 27 września 2021 r. nr 614/2021. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji.