I SA/Wa 995/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 8 marca 2023 r. nr KR VI R 47/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz E. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 marca 2023 r., nr KR VI R 47/22 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich stwierdziła nieważność w całości decyzji Prezydenta W. z dnia 27 listopada 2014 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, dotyczącej nieruchomości położonej w [...] , sprostowanej postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2019 r., nr [...] . Postanowieniem z dnia 14 września 2022 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie o sygn. akt KR VI R 47/22, w przedmiocie decyzji Prezydenta W. z dnia 27 listopada 2014 r. Nr [...] , ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. 258 m2, położonego w [...] , oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] , dla którego Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] , hip nr [...] , sprostowanej postanowieniem Prezydenta W. z dnia 5 kwietnia 2019 r. Nr [...] . Po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego Komisja decyzją powołaną na wstępie stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta z dnia 27 listopada 2014 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, co uzasadniała prezentując następującą argumentację. Po pierwsze Komisja wskazała, że dawna parcela "j", stanowiąca część nieruchomości: " [...] ", rej. hip. [...] , o pow. 563,61 m2, położona była w [...] . Faktycznego podziału tej parceli dokonali jej dawni właściciele w latach 30-tych XX wieku, wskutek czego powstały dwie nieruchomości – jedna położona przy ul. [...] , druga przy ul. [...] . W skład tej nieruchomości wchodzi m.in. obecna działka ew. nr [...], z obrębu [...] , o pow. 258 m2, położona przy ul. [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym o pow. 82 m2, stanowiącym część domu szeregowego, którego druga połowa jest usytuowana przy ul. [...] . Budynek posadowiony na nieruchomości przy ul. [...] został wybudowany w 1936 r. i nie uległ zniszczeniu w wyniku działań wojennych, obecnie stanowi odrębny od grunty przedmiot własności. Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi dla niego księgę wieczystą nr [...] , która została założona w 1969 r. Jego wyłącznym właścicielem jest obecnie E. W. . W dalszej kolejności Komisja przedstawiła przebieg postępowania spadkowego po pierwotnych właścicielach parceli "j", stanowiącej część nieruchomości: " [...] ", rej. hip. [...] , którymi w częściach równych, niepodzielnie byli M. M. oraz F. B. . Z ustaleń poczynionych przez Komisję wynikało, że postanowieniem Sądu Powiatowego dla [...] w W. z dnia 8 sierpnia 1968 r., sygn. akt [...] , stwierdzono, że spadek po F. B. przypadł R. B. oraz H. O. w 1/2 każdemu z nich. Natomiast w dniu 15 listopada 1968 r. R. B. oraz H. O. sprzedali J. i W. małżonkom K. cały należący do nich dom jednorodzinny położony w [...] , wraz z prawami i roszczeniami o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu za 120 000,00 zł. Umowa sprzedaży została sporządzona w formie aktu natarialnego Rep. Ala nr [...] , przed notariuszem T. P. , a zawarto ją pod warunkiem, że Prezydium Rady Narodowej W. nie skorzysta z prawa pierwokupu budynku, które mu przysługiwało na zasadzie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32 poz. 159). Strony zobowiązały się przy tym zawrzeć umowę przenoszącą własność po otrzymaniu oświadczenia Prezydium o nieskorzystaniu z prawa pierwokupu. Kolejną umową z dnia 4 stycznia 1969 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. [...] przed notariuszem T. P. , R. B. oraz H. O. w wykonaniu umowy z dnia 15 listopada 1968 r. wyrazili bezwarunkową zgodę na przejście własności przedmiotu sprzedaży na J. i W. K. . W umowie tej znalazł się zapis, z którego wynikało, że małżeństwo K. nabyli dom przy ul. [...] na zasadzie wspólności ustawowej. Spadek po J. K. u nabyły na podstawie ustawy W. K. oraz E. W. w częściach równych po 1/2 części spadku każda z nich, co stwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia 9 lipca 2004 r., sygn. akt [...] . Z kolei zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 20 stycznia 2022 r., Rep. [...] , sporządzonym przed notariuszem I. P. spadek po W. K. nabyła z mocy ustawy E. W. w całości. Komisja ustaliła również, że w odniesieniu do gruntu położonego przy ul. [...] prowadzone było postępowanie dekretowe, jednak nie zakończyło się przyznaniem dawnym właścicielom prawa własności czasowe. Jak wskazała Komisja, objęcie tego gruntu przez Państwo nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego w W.. W związku z tym termin do złożenia wniosku dekretowego upływał w dniu 16 lutego 1949 r. W tym terminie (w dniu 28 stycznia 1949 r.) do Zarządu Miejskiego W. wpłynął wniosek M. M.oraz F. B. o przyznanie im prawa własności czasowej wspomnianej nieruchomości jednak nie został on rozpoznany aż do dnia 27 listopada 2014 r. Wniosek ten rozstrzygnięty został dopiero decyzją z dnia 27 listopada 2014 r., Nr [...] , którą Prezydent W. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w [...] o pow. 258 m2, oznaczonego jako dz. ew. nr [...] na rzecz: - W. K. (omyłkowo wskazanej jako W. K. ) w udziale wynoszącym 1/2 części i - E. W. w udziale wynoszącym 1/2 części (pkt 1 decyzji). Z tego tytułu ustalono czynsz symboliczny w wysokości 258,00 zł netto (pkt 2 decyzji). Dodatkowo w pkt 4 decyzji wskazano, że przedmiotowy grunt jest zabudowany wyłącznie budynkiem mieszkalnym uregulowanym w księdze wieczystej nr [...] , stanowiącym 1/2 części budynku bliźniaczego wybudowanego przed 1945 r., a zatem spełniającym przesłanki z art. 5 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. i stanowiącym odrębną od gruntu nieruchomość, pozostającą współwłasnością następców prawnych dawnych właścicieli. Ustanowiony przez W. K. i E. W. pełnomocnik w piśmie z dnia 19 czerwca 2018 r. zwrócił się o sprostowanie błędu pisarskiego dot. nazwiska W. K. . Nadto zwrócił się o zmianę wysokości udziałów w prawie użytkowania wieczystego przyznanego obu stronom. Zauważył, że W. K. winna objąć nieruchomość w użytkowanie w udziale wynoszącym 3/4, a E. W. w udziale wynoszącym 1/4. Po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika W. K. i E. W. , postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2019 r., Nr [...] Prezydent sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia 27 listopada 2014 r., Nr [...] , poprzez wpisanie w jej pkt 1 prawidłowego nazwiska W. K. w miejsce nieprawidłowego "K. ". Decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr [...] , na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił zaś swą decyzję z dnia 27 listopada 2014 r. w ten sposób, że ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego stanowiącego dz. ew. nr [...] na rzecz: W. K. w udziale wynoszącym 3/4 części i E. W. w udziale wnoszącym 1/4 części. Komisja odnotowała ponadto, że w dniu 8 grudnia 2020 r. W. złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji z dnia 27 listopada 2014 r. lub o rozważenie wszczęcia tego rodzaju postępowania z urzędu. Kolegium wszczęło w tym przedmiocie postępowanie oznaczone sygn. akt [...] , jednak dotychczas nie wydano rozstrzygnięcia w tej sprawie. Wskazując przyczyny stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji Komisja stwierdziła, że przy jej wydawaniu doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 28 k.p.a. Jak wskazała Komisja, przepisem definiującym pojęcie strony postępowania administracyjnego, w tym również strony postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów Dekretu jest art. 28 k.p.a. Jednocześnie, posiłkując się dorobkiem judykatury stwierdziła, że pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, którym w przypadku spraw dekretowych jest art. 7 ust. 1 Dekretu, w myśl którego dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Komisja powołując się na treść uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22, a także wcześniejsze – wybrane – orzeczenia sądów administracyjnych stanęła na stanowisku, że już literalna wykładnia art. 7 Dekretu wskazuje, iż osobą, na rzecz której można ustanowić prawo użytkowania wieczystego, jest wyłącznie uprzedni właściciel gruntu. Takie podejście jest – w jej ocenie – zgodne także z celem tej regulacji sprowadzającym się do potrzeby wynagrodzenia uprawnionemu, nie zaś osobie trzeciej, negatywnych skutków nacjonalizacji należącej do niego nieruchomości warszawskiej. W konsekwencji Komisja uznała, że skoro umowami z dnia 15 listopada 1968 r. i 4 stycznia 1969 r. R. B. oraz H. O. sprzedali J. i W. małżonkom K. m.in. prawa i roszczenia o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] , to Prezydent niesłusznie uznał W. K. i E. W. za następców prawnych właścicieli hipotecznych, a więc za strony postępowania dekretowego. W istocie, zdaniem Komisji, nie posiadały one w tym zakresie interesu prawnego, co powodowało, że decyzją z dnia 27 listopada 2014 r., Nr [...] , błędnie ustanowiono na ich rzecz użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Tego rodzaju uchybienie nosić miało przy tym jednoznaczne cechy rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., co wyczerpuje przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. Wskazując dalsze dostrzeżone naruszenia, powstałe przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Komisja stwierdziła, że niewłaściwe określono w niej wysokości udziałów w prawie użytkowania wieczystego. Komisja uznała, że Prezydent "wtórnie" rażąco naruszył prawo wskutek dokonywania wadliwych obliczeń przy rozdysponowywaniu udziałów w prawie użytkowania wieczystego. W decyzji z dnia Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego na rzecz W. K. i E. W. w udziałach wynoszących po 1/2 części każde. Nie miało to jednak jakichkolwiek podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem dziedzicząc po J. K. u, W. K. uzyskała łączny udział w prawach i roszczeniach do spornej nieruchomości wynoszący 3/4 z kolei E. W. przypadł udział wynoszący 1/4 i w takich proporcjach ewentualnie ustalone winno być na ich rzecz prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. W konsekwencji Komisja uznała, że ustanowienie przez Prezydent prawa użytkowania wieczystego na rzecz W. K. i E. W. w udziałach wynoszących po 1/2 części każde, nie miało jakichkolwiek podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym. Uchybienie to Komisja oceniła jako rażące naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. pełnomocnik E. W. złożył skargę na decyzję Komisji z dnia 8 marca 2023 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – dalej też k.c.), polegające na błędnym uznaniu, iż współwłaściciel nieruchomości budynkowej nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w oparciu o przepis art. 7 Dekretu z uwagi na brak normy prawa materialnego, z której wywieść można interes prawny do bycia stroną tegoż postępowania, w sytuacji gdy norma ta w sposób jednoznaczny i oczywisty wynika z regulacji przepisu art. 5 Dekretu oraz przepisu art. 140 k.c., skoro bowiem właściciele budynku mogą zostać pozbawieni prawa własności w wyniku negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego (przepis art. 8 Dekretu), to bezdyskusyjnie przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy ich interesu prawnego, polegającego na ochronie posiadanego prawa własności nieruchomości budynkowej oraz prawa własności roszczeń majątkowych o ustanowienie prawa do gruntu, b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 Dekretu, polegające na błędnym uznaniu, iż nabywca roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 Dekretu oraz jednocześnie nabywca prawa współwłasności budynku spełniającego przesłanki przepisu art. 5 Dekretu, tj. stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym z uwagi na fakt, iż nie jest następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 7 Dekretu, c) art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795; dalej: ustawa z 9 marca 2017 r.) oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a polegające na błędnym zastosowaniu wskazanych przepisów i stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 27 listopada 2014 r., Nr [...] , sprostowanej postanowieniem Prezydenta W. z dnia 5 kwietnia 2019 r., nr [...] , w sytuacji braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa; d) art. 7 Dekretu, polegające na dokonaniu jego błędnej wykładni, zgodnie z którą zawarte w treści przepisu określenie "prawni następcy właściciela" ogranicza się jedynie do sukcesji generalnej, w sytuacji kiedy w rzeczywistości przepis ten nie zawiera takiego ograniczenia, a w konsekwencji błędne uznanie, iż nabywca roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 Dekretu (sukcesja syngularna) nie jest następcą prawnym właściciela w rozumieniu tego przepisu, 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 5 i art. 7 Dekretu poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie, że nabywcy roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 Dekretu oraz jednocześnie nabywcy prawa współwłasności budynku spełniającego przesłankę przepisu art. 5 Dekretu, tj. stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, nie wstępują w miejsce dotychczasowej strony postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 7 Dekretu, mimo iż roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oraz prawo współwłasności budynku są prawami zbywalnymi i dziedzicznymi oraz podlegają regulacji przepisu art. 30 4 k.p.a., b) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w rezultacie czego błędne uznanie, iż kontrolowana decyzja Prezydenta W. narusza prawo w stopniu rażącym, w sytuacji kiedy Komisja w żadnym stopniu nie oceniła ważności i skutków umów sprzedaży praw i roszczeń w sferze prawa cywilnego, co w rezultacie uniemożliwia zbadanie, czy wystąpiło naruszenie prawa w stopniu kwalifikowanym, c) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w rezultacie czego błędne uznanie, iż kontrolowana decyzja Prezydenta W. narusza prawo w stopniu rażącym, w sytuacji kiedy omyłkowe błędy w niej zawarte, zostały sprostowane przez Prezydenta W. postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2019 r., nr [...] . Komisja w odpowiedzi na skargę odniosła się w obszerny sposób do podniesionych w niej zarzutów, prezentując stanowisko zasadniczo zbieżne z przedstawionym w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a.), sądowa kontrola administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli prowadzonej przez tut. Sąd według powyższych kryteriów była decyzja Komisji, którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta z dnia 27 listopada 2014 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Syntetyzując można przyjąć, że w ocenie Komisji rzeczona decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 7 ust. 1 Dekretu i art. 28 k.p.a. – bo, na skutek wniosku dekretowego, orzeczono w niej o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego osobom, które w drodze czynności prawnej nabyły roszczenia, jakie przysługiwały właścicielom nieruchomości warszawskich. W ocenie Komisji podmioty te nie mogły być beneficjentami decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 1 Dekretu, co oznacza, że skierowana do nich decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu w powiązaniu z art. 28 k.p.a., który definiuje pojęcie strony postępowania administracyjnego. Uwzględniając zarzuty podniesione w skardze, spór w niniejszej sprawie można sprowadzić do pytania, czy orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa własności czasowej (ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego) nabywcy roszczenia wynikającego z art. 7 ust. 1 Dekretu stanowi rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygając ten spór wypada zauważyć, że postępowanie przed Komisją jest – w ocenie Sądu – przykładem nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej, a przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795) stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił Komisję jako organ specjalny, powołany do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy dekretu. W przepisie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w formie zamkniętego katalogu wymienione zostały wady decyzji dekretowych, stanowiące jednocześnie przesłanki wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego przez Komisję. Część z tych przesłanek, jako że zostały recypowane wprost z k.p.a., stanowi zespół norm stosowanych dotychczas przez organy nadzoru na zasadach ogólnych w stosunku do każdej decyzji administracyjnej wydawanej pod rządami przepisów k.p.a. (art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 2 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt. 3 ustawy odpowiada art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy odpowiada art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) (tak WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2024 r., I SA/Wa 603/23). Nie ulega wątpliwości, że kompetencje Komisji obejmują możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych. Z kolei w art. 30 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wskazano przesłanki pozwalające na wydanie przez Komisję decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, w tym przesłankę gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4). Przechodząc do sedna sprawy trzeba przypomnieć, że pojęcie "rażące naruszenia prawa", choć zaliczane do węzłowych dla prawa administracyjnego, nie zostało w legalny sposób zdefiniowane przez ustawodawcę. Z racji na jego doniosły charakter wielokrotnie było jednak przedmiotem analizy w orzecznictwie sądów administracyjnych i rozważaniach przedstawicieli doktryny. Posiłkując się tym dorobkiem można obecnie przyjąć, że o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki odnoszące się do rodzaju przepisu, który został naruszony, charakteru samego naruszenia i skutków jakie tym, kwalifikowanym naruszeniem zostały wywołane (por. m.in. w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II OSK 2029/22, czy z dnia 11 października 2023 r., II OSK 1211/22). Co do pierwszej z nich, a więc rodzaju przepisu jaki został naruszony, przyjmuje się, że w sposób rażący naruszony może zostać jedynie przepis jasny, dający się zastosować wprost, czy taki, którego prawidłowa wykładnia nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Wprawdzie nie zawsze sama literalna wykładnia, choćby prostego na pozór przepisu, będzie dawała zadowalające wyniki, a jednocześnie coraz częściej dostrzega się tendencję do odchodzenia w procesie stosowania prawa od zasady clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jest jasne). Dlatego w ocenie Sądu, naruszony w sposób kwalifikowany może być przepis, którego ustalenie treści normatywnej nie wymaga stosowania pogłębionej wykładni. Najczęściej więc o rażącym naruszeniu będziemy mówili w odniesieniu do przepisu ustanawiającego w sposób jednoznaczny powinność określonego zachowania się organu w przypadku spełnienia wyrażonych w tym przepisie przesłanek. W konsekwencji, nie będzie rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia może prowadzić do odmiennych rezultatów, podobnie jak wybór jednego z możliwych, nawet rozbieżnych kierunków wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (por. w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2024 r., II OSK 1040/21). Z tym w sposób bezpośredni wiąże się druga z przesłanek warunkujących rażące naruszenie prawa odnosząca się do charakteru naruszenia. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie rażące to uchybienie mające charakter oczywisty, wyraźny i bezsporny. Inaczej mówiąc kwalifikowane naruszenie przepisu prawa powinno być dostrzegalne "na pierwszy rzut oka", poprzez proste zestawienie treści przepisu stanowiącego podstawę działania organu i rozstrzygnięcia objętego decyzją. Odnośnie do trzeciej z wymienionych przesłanek, tj. skutków wywołanych naruszeniem najczęściej przyjmuje się, że chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., III OSK 1217/22). Podsumowując naruszenie prawa będzie nosiło znamiona rażącego, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności, a jednocześnie rozstrzygnięcie nim dotknięte wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Samo postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinno więc koncentrować się na ocenie, czy spełnione zostały te przesłanki i skupia się na wadach tkwiących w kontrolowanej decyzji. Nie daje ono natomiast możliwości ponownego prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną. Ograniczenie to wynika poniekąd z istoty stwierdzenia nieważności, które stanowi wyłom od statuowanej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Opiera się ona na założeniu, że decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Dlatego zasadny jest pogląd, że ustalenie, czy w konkretnym przypadku nastąpiło rażące naruszenia prawa wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Ponadto, traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" powinno mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2024 r., III OSK 2818/23). Przyjmując taki punkt widzenia Sąd stanął na stanowisku, że Komisja błędnie uznała, iż decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta W. obarczona jest wadą kwalifikowaną, skutkującą koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem z mocą wsteczną (ex tunc) poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wskazane przez Komisję wady decyzji reprywatyzacyjnej nie wypełniają omówionych wyżej desygnatów pojęcia rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Odnośnie do analizowanej przez Komisję kwestii braku legitymacji nabywców wierzytelności dekretowych (ich statusu jako strony) w postępowaniach o ustanowienie, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, prawa użytkowania wieczystego, Sąd w składzie orzekającym wskazuje – nie kwestionując stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyrokach z 29 sierpnia 2022 r. (sygn. I OSK 707/20, I OSK 1717/20, I OSK 2034/20, I OSK 2875/20) – że w sytuacji prawnej istniejącej w dacie wydania kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta W. z dnia 27 listopada 2014 r. nr [...] , nie było rozbieżności orzeczniczych, jak i doktrynalnych, co do statusu nabywców praw i roszczeń dekretowych w tego rodzaju postępowaniach. Tut. Sąd w sprawach rozstrzyganych w zbliżonym stanie faktycznym zwracał uwagę, że już w latach 50. XX wieku Sąd Najwyższy zaakceptował praktykę obrotu przewidzianymi w dekrecie prawami i roszczeniami, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 1 marca 2003 r. (sygn. III CZP 6/03), w której poddano analizie charakter uprawnienia przewidzianego w art. 7 dekretu, przywołując w tym kontekście wyrok Sądu Najwyższego z 16 stycznia 1952 r. (sygn. C 650/50). Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż jest to prawo majątkowe, dziedziczne i zbywalne. Stanowisko to zyskało następnie powszechną w zasadzie akceptacje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie bez zastrzeżeń traktowano singularnych nabywców praw i roszczeń dekretowych jako strony w postępowaniach administracyjnych toczących się w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (por. chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/9922; 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02; 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 220/09; 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1893/11; 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1322/13; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2214/16 oraz 7 marca 2019 r., sygn. I OSK 1772/18, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach z: 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1811/11; z 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 489/11 oraz z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 959/19). To, że przewidziane w dekrecie uprawnienie do uzyskania przez byłego właściciela, prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy, zastąpionej następnie prawem własności czasowej) ma charakter prawa majątkowego, dziedzicznego i zbywalnego było także powszechnie akceptowane w doktrynie (np. M. Gdesz, 1.5. Przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (prawo zabudowy) [w:] Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2012; H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, 5.2.2. Legitymacja czynna [w:] H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Warszawa 2013; Ł. Bernatowicz, IV. Ogólne problemy reprywatyzacji w świetle polskiego ustawodawstwa i praktyki 2. Tryb dochodzenia roszczeń [w:] Reprywatyzacja na przykładzie gruntów warszawskich, Warszawa 2015). Kwestia ta nie budziła również wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, czemu dał on wyraz m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. (sygn. KP 3/15), gdzie odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie jak też doktrynie zauważał: "Nie ulega wątpliwości, że prawo przyznane w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter majątkowy. O tym, że ustawodawca nie traktuje tego prawa jako ściśle związanego z osobą "dotychczasowego właściciela", bezpośrednio dotkniętego wywłaszczeniem, świadczy przyznanie uprawnienia jego "następcom prawnym", co znaczy, że prawo to jest zarówno dziedziczne, jak i zbywalne". Powyższe wskazuje na to, że przed 2022 r. nie było rozbieżności na tle wykładni treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a. w ramach której nie budziła wątpliwości legitymacja procesowa strony postępowania nabywców roszczeń tzw. "dekretowych". Wprawdzie po 2022 r. wykształcił się i finalnie okazał się być dominującym w judykaturze – aprobowany też przez Komisje – pogląd, że nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu nie mogą być beneficjentem decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu. To jednak nie pozwala przyjąć, że wydając w 2014 r. decyzję reprywatyzacyjną Prezydent rażąco naruszył prawo. Jak wspomniano wyżej, powstanie wątpliwości interpretacyjnych w procesie stosowania prawa, czy wybór jednego z kierunków wykładni danego przepisu samo w sobie wyklucza możliwość stwierdzenia, że organ wydający decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, powstanie odmiennej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w zakresie w jakim przepis ten posługuje się pojęciem "prawnego następcy właściciela", ukształtowanej kilka lat po wydaniu kontrolowanej decyzji nie może być postrzegana w kategoriach oczywistego, "widocznego na pierwszy rzut oka" naruszenia prawa, czy działania wbrew nakazowi bądź zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa. Trudno bowiem skutecznie zarzucić Prezydentowi, że w 2014 r. wydając decyzję reprywatyzacją rażąco zignorował zarówno treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 28 k.p.a., jak i powszechnie wówczas przyjęty sposób rozumienia tychże przepisów prawa. W sprawach z zakresu gruntów warszawskich Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem podnosił, że takie, a nie inne rozumienie przepisu prawa nie może być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 661/19, 23 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3186/19). Sąd dostrzega również, że dominujący obecnie kierunek wykładni analizowanego przepisu został potwierdzony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23. Stwierdzono w niej mianowcie, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu.". Wprawdzie Sąd jest uchwałą tą związany, to jednak nie skutkuje ona automatycznym przyjęciem poglądu, że dotychczas wydane decyzje na rzecz nabywców praw i roszczeń z dekretu rażąco naruszają przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23 – w ocenie Sądu – obowiązuje na przyszłość, a więc do współcześnie rozpatrywanych wniosków o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Trzeba również zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu uchwały I OPS 1/23 – w przeciwieństwie do sierpniowych orzeczeń NSA z 2022 r. – nie zawarto poglądu o tym, że przyznanie praw strony osobie wskazanej w umowie nabycia wierzytelności dekretowych, jako nabywcy tychże praw i roszczeń, stanowiło rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł jedynie do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został jednak przez NSA zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust. 1 i 2, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Jest to zatem kolejna – zdaniem Sądu – istotna okoliczność, którą należy uwzględnić przy ocenie zasadności kwalifikacji przez Komisje decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta jako dotkniętej wadą nieważności. Co więcej, nawet jeżeli określony sposób rozumienia danego przepisu, z czasem został odrzucony – jak ma to miejsce w przypadku art. 7 ust. 1 dekretu w odniesieniu do sytuacji nabywców roszczeń wobec podjęcia przez składu 7 sędziów NSA uchwały z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23 – to nie jest możliwe uznanie, że decyzje wydane na skutek takiego zastosowania jego treści normatywnej obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. warunkiem podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów jest powstanie sytuacji, w której stosowanie określonych przepisów wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (pkt 2) lub wystąpiło zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. W takich przypadkach celem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyjaśnienie treści przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności albo rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości. Natomiast zarówno istnienie rozbieżności w praktyce orzeczniczej jak i wystąpienie poważnych wątpliwości interpretacyjnych na tle wykładni danego przepisu wyklucza możliwość uznania, że został on naruszony w sposób rażący. Sąd dostrzegł również, że od pewnego czasu w orzecznictwie pojawiła się tendencja do stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i utrwalenia praw nabytych z decyzji ostatecznej. Ta tendencja została uwidoczniona w poglądach Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, gdzie wskazano m.in., że tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego. Precyzując pojęcie "szczególnych okoliczności", Trybunał stwierdził, że obejmują one sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Trybunał podkreślił też, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Zdaniem Sądu, przyjęta przez Komisję optyka postrzegania kwestii zmiany sposobu wykładni art. 7 dekretu przy ocenie decyzji reprywatyzacyjnych wydanych w przeszłości (przed ową zmianą), w efekcie prowadziłaby do destabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną i naruszenia praw nabytych z decyzji ostatecznej, co z pewnością nie leży w interesie publicznym. Godziłoby to również w konstytucyjny standard wyrażający się w zasadach zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. Reasumując Sąd uznał, że Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyła przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów należało ocenić skargę za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja będzie zobligowana zatem wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. O ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez Komisje okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja rozważy zakończenie postępowania w inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy sposób. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komisji, o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.) - obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w wysokości 680 zł.