I SAB/Wa 131/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi E. F., M. F., M. L., E. G. i D. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. umarza postępowanie sądowe; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących E. F., M. F., M. L., E. G. i D. B. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. F., M. F., M. L., E. G. i D. B., reprezentowane przez adw. A. C., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1952 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego został złożony 24 listopada 2005 r. Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się już zatem ponad 7 lat. Praktycznie wszystkie działania organu podejmowane były na skutek kolejnych zażaleń, wezwań i skarg. Ponadto skarżące wyjaśniły, że po otrzymaniu wezwania z 28 lipca 2010 r. złożyły w Ministerstwie wszelkie żądane przez organ dokumenty. Od tego czasu Minister nie podjął żadnych rzeczywistych działań zmierzających do załatwienia sprawy, co w rażący sposób narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżące zaznaczyły, że organ nadzorczy nie odpowiedział na wezwanie z 3 grudnia 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym wniosiono o: 1. zobowiązanie Ministra do wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości do uznania Sądu, 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, względnie umorzenie postępowania sądowego, oraz o przeprowadzenie rozprawy. Brak podstaw do uwzględnienia skargi organ uzasadnił koniecznością ustalania stron postępowania, w tym oczekiwania na zakończenie postępowań spadkowych, oraz wyjaśnianiem rozbieżności pomiędzy informacjami zawartymi w księgach wieczystych urządzonych dla poszczególnych lokali. Z kolei wniosek o umorzenie postępowania Minister uargumentował wydaniem w dniu [...] marca 2013 r. decyzji nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1952 r. Mając powyższe na uwadze Sąd zarządzeniem z 27 marca 2013 r. zobowiązał adw. A. C. do zajęcia stanowiska w sprawie i wskazania, czy w związku z wydaniem przez organ ww. rozstrzygnięcia nadal podtrzymuje skargę z 14 lutego 2013 r. W odpowiedzi na powyższe skarżące cofnęły skargę w przedmiocie zobowiązania Ministra do wydania decyzji, w pozostałym zaś zakresie skarga została podtrzymana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z dnia 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób opieszały, nieefektywny, przedłużając termin załatwienia sprawy. Jakkolwiek po wpłynięciu w dniu 1 grudnia 2005 r. wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1952 r., nr [...], pierwsze czynności ówczesny Minister Infrastruktury podjął niezwłocznie, gdyż pismami z 20 grudnia 2005 r. i z 18 stycznia 2006 r. wystąpił do pełnomocnika wnioskodawczyń o nadesłanie postanowień spadkowych po H. i W. T., to już decyzję w sprawie organ wydał dopiero [...] kwietnia 2009 r. (którą Minister Infrastruktury decyzją z [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy), i to w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 171/08, zobowiązującego Ministra do wydania w terminie miesiąca orzeczenia w sprawie. Następnie obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Sądu z 24 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1838/09, a akta sprawy zwrócone do organu 10 maja 2010 r. W dniu 30 czerwca 2010 r. Minister wystąpił do Archiwum Akt Nowych oraz do Urzędu Miasta G. Wydziału Geodezji, Referatu Katastru Nieruchomości o udzielenie niezbędnych informacji oraz przesłanie archiwalnej dokumentacji. W tym samym dniu organ poinformował pełnomocnika wnioskodawczyń o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 31 grudnia 2010 r. W związku z niedotrzymaniem powyższego terminu pismem z 23 lutego 2011 r. Minister został wezwany do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 18 marca 2011 r. organ wystosował do stron zawiadomienie o terminie rozstrzygnięcia sprawy do 30 czerwca 2011 r. Następnie 4 maja 2011 r. wystąpił do ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ustalenie adresów zamieszkania 24 stron postępowania. Po otrzymaniu danych adresowych, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie nieważnościowe do czasu ustalenia następców prawnych F. J., Z. J. i J.P. Postępowanie zostało podjęte [...] kwietnia 2012 r. W związku z dalszym brakiem rozstrzygnięcia pełnomocnik skarżących wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe Minister 15 czerwca 2012 r. poinformował strony o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do 31 października 2012 r. Kolejne zawiadomienie informujące strony o nowej dacie wydania rozstrzygnięcia (na dzień 30 kwietnia 2013 r.) opatrzone zostało datą 21 listopada 2012 r. Ostatnie wezwanie (przed wniesieniem w dniu 15 lutego 2013 r. skargi do Sądu) do usunięcia naruszenia prawa związanego z przewlekłym prowadzeniem przez Ministra postępowania, wnioskodawczynie wystosowały 3 grudnia 2012 r. Po złożeniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1952 r., nr [...]. W oparciu o tak kształtujący się stan faktyczny sprawy, na wstępnie Sąd stwierdził, że wydanie przez Ministra rozstrzygnięcia z [...] marca 2013 r. wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (pkt 1 skargi), tym bardziej że w zakresie punktu 1 zastała ona cofnięta pismem z 9 kwietnia 2013 r. Niniejsze postępowanie stało się więc w tym zakresie bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12, publ. - cbois.nsa.gov.pl.). Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania nieważnościowego, doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w kpa, przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania, choć naganne, nie nosi cechy rażącego naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 kpa można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide wyrok WSA w Warszawie z 20.10.2011 r., I SA/Wa 353/11, wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Tymczasem w przedmiotowej sprawie, od dnia wpłynięcia wniosku z 9 listopada 2005 r. do dnia wydania decyzji z dnia [...] marca 2013 r., organ podejmował – choć opieszale – działania ukierunkowane na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, o czym świadczą wystąpienia do właściwych instytucji o przesłanie materiałów dowodowych. Z akt administracyjnych wynika również, że organ informował kilkukrotnie strony o przyczynach niemożności zakończenia postępowania oraz o nowych terminach załatwienia sprawy. Ponadto uwzględnić należy, że już raz Minister wydał decyzję merytoryczną. Tym samym nie można mu zarzucić braku aktywności bądź – biorąc pod uwagę z jednej strony termin złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, z drugiej zaś uwzględniając okresy niemożności podejmowania działań w sprawie, tj. okres zawieszenia postępowania nieważnościowego oraz czas między wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2009 r. a zwrotem akt po wyroku Sądu z 24 marca 2010 r. – długotrwałości prowadzenia postępowania. Mając zatem na uwadze, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa, Sąd postanowił o oddaleniu wniosku o wymierzenie Ministrowi grzywny. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 161 § 1 pkt 1 i 3 oraz na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.