I SAB/Wa 1633/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wygaszenie orzeczenia oddala skargę. UZASDNIENIE P. S. pismem z 27 kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 26 marca 2015 r. o wygaszenie decyzji tego organu z [...] lutego 2015 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...] maja 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] (przed sprostowaniem nr [...]). Skarżący wnioskiem z 26 marca 2015 r. wystąpił o wygaszenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia organu pierwszej instancji, natomiast pismem z 25 kwietnia 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie ww. wniosku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z 27 kwietnia 2015 r. na bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie rozpoznania wniosku z 26 marca 2015 r. skarżący wskazał, że organ, mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie rozpoznał wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] maja 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Od decyzji tej skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznany decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymującą tę decyzję w mocy. Obie powołane wyżej decyzje nadzorcze stały się następnie przedmiotem skargi P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (od decyzji drugoinstancyjnej skarżący złożył również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – por. sprawa o sygn. akt I SAB/Wa 536/16). I tak wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 680/15 Sąd oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2015 r. nr [...] (przed sprostowaniem nr [...]), natomiast postanowieniem z [...] maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 476/16 odrzucono skargę na decyzję z [...] lutego 2015 r. nr [...]. Dla rozpoznania skargi P. S. na bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania wniosku z 26 marca 2015 r. o wygaszenie decyzji z [...] lutego 2015 r. nr [...], istotny jest również fakt, że decyzja ta została nie tylko przez skarżącego zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale skarżący wystąpił od tej decyzji również z wnioskami: o ponowne rozpatrzenie sprawy (I SO/Wa 75/16), o wyłączenie wybranych członków SKO od rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (I SAB/Wa 206/16), o stwierdzenie jej nieważności (I SAB/Wa 69/15), o wyjaśnienie wątpliwości w treści tej decyzji (I SAB/Wa 359/16, I SO/Wa 460/16), o uzupełnienie zawartego w niej pouczenia (I SAB/Wa 831/16, I SO/Wa 1138/16), o udostępnienie akt sprawy (I SAB/Wa 832/16, I SO/Wa 1139/16), o sprostowanie błędów pisarskich w treści tej decyzji (I SO/Wa 148/16). Podobne wnioski złożone zostały następnie w odniesieniu do decyzji utrzymującej w mocy kwestionowaną decyzję z [...] lutego 2015 r., tj. w odniesieniu do decyzji z [...] marca 2015 r. nr [...] (por. wyrok wydany w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 403/16). W ocenie Sądu z powyższych działań skarżącego wynika, że nie chodzi mu o urzeczywistnienie prawa obywateli do obrony swych praw przed organem administracji. Jego działanie nastawione jest w istocie na nękanie podmiotu zobowiązanego do rozpoznawania spraw z zakresu administracji publicznej, co sprzeczne jest z funkcjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei instytucja przewidziana w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., służyć ma obronie praw obywatela przed brakiem działania organu. Niniejsza natomiast sprawa jest jedną z kilkuset spraw zainicjowanych przez skarżącego w organie, czego konsekwencją były wnoszone do Sądu skargi na bezczynność organu, czy wnioski o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem tych skarg (od 1 stycznia 2016 r. w Sądzie zarejestrowano ponad 2500 spraw P. S.). Rozważenia wymaga w tej sytuacji instytucja "nadużycia prawa". W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i nast.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i nast.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i nast.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego, A. Stępkowskiego, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, por. również M. Stępień, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska (red.), Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r. sygn. akt I OZ 175/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadużyciem prawa jest więc wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji), czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. Zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa..., s. 204-205) (tak również NSA w postanowieniach z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 605/16 i I OZ 606/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem działania skarżącego, jak już wykazano powyżej, mają na celu inicjowanie jak największej liczby postępowań, a nie obrony swoich praw, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.