I SAB/Wa 200/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. W. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w kwestii ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu [...] na nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [...], położona w [...], gm. [...] i działka nr [...], położona w [...] gm. [...]. Jak wynika z akt sprawy, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] J. W. złożył odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który postanowieniem z dnia [...] znak: [...] zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] w postępowaniu wznowieniowym sprawy dotyczącej zezwolenia na przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu przez przedmiotowe nieruchomości. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] znak: [...]. W dniu 4 lutego 1999 r. J. W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 6 maja 1999 r. sygn. akt I SAB 33/99 i sygn. akt I SAB 34/99 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi J. W. z dnia 4 lutego 1999 r. na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] oraz R. W. - oddalił skargi. Następnie, w dniu 5 października 2001 r. J. W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2002 r. sygn. akt I SAB 444/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W., wskazując w uzasadnieniu wyroku, że dopóki ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostanie wzruszone lub postępowanie odwoławcze nie zostanie podjęte we właściwym trybie, skarga na bezczynność jest nieuzasadniona. I dalej, pismem z dnia 6 sierpnia 2004 r. J. W. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Minister Infrastruktury odmówił podjęcia postępowania odwoławczego zawieszonego postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] znak: [...]. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 354/05 oddalił skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1023/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. W. od w/w wyroku. W tym też czasie, bo w dniu 22 marca 2005 r. zapadł zaś wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SAB/Wa 91/04 oddalający skargę J. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji o odszkodowaniu za zajęcie nieruchomości, prawomocny od dnia 22 kwietnia 2005 r. I dalej, w dniu 10 czerwca 2008 r. J. W. złożył ponownie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury, który nie rozpatrzył odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 23 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 107/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Pismem z dnia 22 lutego 2010 r. J.W. złożył po raz kolejny skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 58/10 oddalił skargę. W uzasadnieniu podkreślono, że organ nie jest bezczynny dopóki postępowanie odwoławcze jest zawieszone. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1936/10 oddalił skargę kasacyjną J.W. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r. Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. J. W. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozparzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. W dniu 15 kwietnia 2014 r. skarżący złożył skargę na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w kwestii ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego na nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [...], położona w [...] gm. [...] i działka nr [...], położona w [...] gm. [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że pismem z dnia 7 września 1998 r. złożył odwołanie do decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Z uwagi na fakt, że przez 15 lat i 6 miesięcy odwołanie nie zostało rozpatrzone, pismem z dnia 18 lutego 2014 r. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do załatwienia sprawy. Na wezwanie jednak organ nie zareagował w żaden sposób. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że postępowanie odwoławcze zostało zawieszone ostatecznym postanowieniem i do chwili obecnej nie zostało podjęte, bowiem nie ustąpiły przesłanki zwieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Dostrzegając powyższe zauważyć trzeba, iż przedmiotowa skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpał powyżej wskazany tryb zaskarżenia (przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym, na podstawie ww. art. 37 Kodeksu). Przechodząc do meritum sprawy zaznaczyć zaś trzeba, iż zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać też należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), i obowiązujące od 11 kwietnia 2011 r. (od kiedy to, weszła w życie wskazana nowelizacja, wprowadzająca instytucję przewlekłego postępowania – v. art. 37 § 1 k.p.a. oraz skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania – v. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), ma jednak inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to NSA m. in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 (Lex nr 1233717), oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (Lex nr 1228235). W tym ostatnim Sąd kasacyjny podał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238)." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem zarzucić organowi, tak na datę wniesienia skargi, jak i wyrokowania, prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Przypomnieć należy, iż rozpoznawana skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego, zainicjowanego odwołaniem skarżącego z dnia 7 września 1998 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego [...] na nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [...] położona w [...], gm. [...] i jako działka nr [...] położona w [...], gm. [...]. Niespornie, do dnia wyrokowania przez Sąd, odwołanie to nie zostało rozpatrzone, nie zapadło bowiem żadne rozstrzygnięcie organu II instancji w tej sprawie. Niesporne także pozostaje, iż przedmiotowe postępowanie odwoławcze, na mocy postanowienia z dnia [...] znak: [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju, zostało zawieszone. Wskazane postanowienie z dnia [...] wydane w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju z dnia [...], jest więc ostateczne. Co istotne, orzeczenie to, o zawieszeniu postępowania z przyczyny obligatoryjnej, pozostaje w obrocie prawnym, a postępowanie zawieszone na jego podstawie, nie zostało dotychczas podjęte. Dodać przy tym należy, iż w dniu [...] Minister Infrastruktury wydał postanowienie znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] o odmowie podjęcia postępowania odwoławczego zawieszonego z urzędu postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] znak jw., a Sądy administracyjne obu instancji wyrokiem z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 354/05 i z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1023/06, uznały to orzeczenie za prawidłowe. Wyjaśnić przy tym trzeba, iż powodem zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego było uruchomienie postępowania wznowieniowego w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] o zezwoleniu na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu. Uznano, iż ustalenie odszkodowania jest zależne od rozstrzygnięcia wskazanej sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż przyczyna zawieszenia przedmiotowego postępowania odwoławczego do dnia wyrokowania nie ustała. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2014 r. znak: [...][...] Urząd Wojewódzki w [...] poinformował bowiem Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, że wznowione postępowanie w sprawie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu nie zostało zakończone. Postępowanie to również zostało zawieszone (co potwierdzają też akta sprawy), a to z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji gazociągu [...]. To ostatnie zostało także zawieszone, postanowieniem z dnia [...] znak [...] (utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...]), do czasu otrzymania dokumentów spadkowych jednego z wnioskodawców. Sąd, dostrzegając powyższe, raz jeszcze w tym miejscu zauważa, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut nieefektywnego prowadzenie postępowania - nie podejmowania czynności dowodowych, czy wykonywania czynności jedynie pozornych, nadto – w dużych odstępach czasu niczym nieuzasadnionych, a więc, gdy będzie mu można postawić zarzut niedochowania należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego, co uniemożliwia jego zakończenie w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy nie pozwala na postawienie tego rodzaju zarzutów organowi odwoławczemu w niniejszej sprawie. Rozpoznając skargę Sąd nie mógł bowiem pominąć, iż choć postępowanie w tej sprawie trwa już wiele lat, to jednak ostatecznym postanowieniem zostało ono zawieszona, a akta sprawy nie ujawniły, aby w dacie wyrokowania ustała przyczyna zawieszenia (co obligowałoby organ do jego podjęcia, zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a.). Zawieszenie postępowania jest to zaś taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendes), i wprawdzie nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, to jednak tok postępowania ulega wstrzymaniu; sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu i żadne czynności procesowe nie mogą być podejmowane. Skutkiem prawnym zawieszenia postępowania jest również wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (v. art. 103 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 35 § 5 k.p.a. okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Tym samym zawieszenie postępowania powoduje, że nie można skutecznie zarzucić organowi prowadzącemu postępowanie bezczynności, ani przewlekłości (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 392). Stąd też Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, przyjmując, że z uwagi na zawieszenie postępowania ostatecznym postanowieniem, organ odwoławczy nie mógł prowadzić żadnych czynności dowodowych w sprawie zmierzających do wydania decyzji merytorycznej, jak i wydać aktu administracyjnego. Nadto, Sąd zauważa, iż nie bez znaczenia dla zasadności rozpoznawanej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania pozostaje fakt, iż ani w dacie wniesienia tej skargi, ani w dacie wyrokowania przez Sąd, przyczyna zawieszenia postępowania nie ustała. Sąd zauważa także, że nie bez znaczenia w sprawie pozostaje charakter prowadzonego postępowania sądowego, które sprowadzało się wyłącznie do oceny sprawności i efektywności kontrolowanego organu administracji publicznej, z pominięciem oceny merytorycznej aktów podejmowanych przez ten organ w toku postępowania (takich jak postanowienie o zawieszeniu postępowania). Na koniec, Sąd wyjaśnia, iż orzekając w sprawie miał na uwadze, że skarżący dotychczas już kilkakrotnie występował ze skargą na bezczynność organu odwoławczego w niniejszej sprawie, a skargi te prawomocnymi wyrokami zostały oddalone. Ostatni wyrok w tej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł 19 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I SAB/Wa 58/10 (i wyrokiem NSA z dnia 9 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 1936/10 został uznany za prawidłowy). W dacie wydania ww. wyroku Sądu I instancji, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jeszcze nie obowiązywała, a to oznacza, że pojęciu "bezczynności" przypisywano wówczas szerszy zakres znaczeniowy niż w chwili obecnej, kiedy to przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje zarówno skargę na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Stąd też, Sąd orzekając w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a., wziął pod uwagę ocenę prawną wyrażoną we wcześniejszych wyrokach zapadłych w tej sprawie, ze skarg skarżącego na bezczynność organu odwoławczego, w tym wyrok powyżej powołany, jako ostatni zapadły w tej sprawie przed wniesieniem przez skarżącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd miał zatem na uwadze m. in. to, że kwestia zawieszenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, została rozważona (co do zasadności) przez Sąd administracyjny już w wyroku z dnia 6 maja 1999 r. o sygn. akt I SAB 33/99 i 34/99, wydanym z pierwszej skargi skarżącego wniesionej w tej sprawie na bezczynność organu odwoławczego. W tym też wyroku Sąd nagannie ocenił pozostawanie tego organu w zwłoce przez kilka miesięcy, tj. od momentu wpływu odwołania do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Sąd wyjaśnia także, że wobec powyższego, rozpoznając niniejszą skargę kontrolą objął ten okres postępowania, który to nie został skontrolowany z wcześniejszych skarg skarżącego dotyczących bezczynności organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.