I SAB/Wa 347/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. F. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1957 r., nr[...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz K. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 4 października 2018 r. K. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju przy rozpatrywaniu wniosku M. K. z 7 września 2017r. o stwierdzenie nieważności Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1957 r. nr [...] w części stanowiącej aktualnie część działki nr [...]. Skarżący zarzucił organowi, że przy procedowaniu sprawy naruszył art. 36 k.p.a. poprzez brak podejmowania działań zmierzających do wydania w niej rozstrzygnięcia. W związku z czym wnosił o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca, orzeczenia, że bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa oraz przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości trzykrotności kwoty określonej w art. 154§ 6 ppsa, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarga ta została wniesiona w następującym stanie sprawy. M. K. wnioskiem z 7 września 2017 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1957 r. nr [...] w części stanowiącej aktualnie część działki nr [...]. W dniu 14 września 2017 r. organ wystąpił do Urzędu [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. W tym samym dniu wystąpił do Sądu Rejonowego [...] o nadesłanie kopii dokumentów z księgi wieczystej. Następnie 6 października 2017 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawczyni o nadesłanie oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających następstwo prawne M. K. po przeddekretowych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. W dniu 26 października 217 r. wystąpił do biegłego geodety o sporządzenie opinii w przedmiotowej sprawie. W dniu 28 lutego 2018 r. organ wystąpił do właściwych Sądów Rejonowych w [...] o nadesłanie postanowień o stwierdzenie nabycia spadku po W. N., J. D. oraz L. N. Pismem z 2 października 2018 r. organ zawiadomił strony, że z uwagi na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, ustalenia stron postępowania, w szczególności uzyskania dokumentów wykazujących następstwo prawne po L. N. oraz zmianie referenta w sprawie nie jest możliwe zakończenie przedmiotowej sprawy wydaniem decyzji w terminie określonym przepisem art. 35 §3 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany i wymaga obszernego materiału dowodowego. Pismem z dnia 2 października 2018 r. Minister wskazał przewidywany termin zakończenia sprawy oraz zawiadomił strony o konieczności zgromadzenia materiału dowodowego, w szczególności ustalenia następstwa prawnego po L.K. Zwrócił nadto uwagę, iż sprawy dotyczące postępowań rewindykacyjnych wymagają odniesienia się przez organ do stanu, który istniał kilkadziesiąt lat temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Minister Inwestycji i Rozwoju do dnia wydania wyroku pozostaje w stanie bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku M. K. z 7 września 2017 r. o stwierdzenie nieważności Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1957 r. w określonej części. Bezczynność ma bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi także definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w myśl art. 35 § 3 k.p.a. nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Minister Inwestycji i Rozwoju przy rozpoznawaniu wniosku M. K. o stwierdzenie nieważności Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1957 r. pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów, wpłynął bowiem do organu 13 września 2017 r. (co wynika z prezenty Kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa umieszczonej na wniosku). Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia spraw nim objętych, który co do zasady upłynął 13 października 2017 r. . Tymczasem do chwili obecnej to nie nastąpiło. To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Wyznaczając dwumiesięczny termin w jakim organ zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego sprawy, sąd miał na względzie fakt, że organ już blisko półtora roku pozostaje w zwłoce, oraz zakres zgromadzonego materiału dowodowego. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu powyższego wniosku stwierdzić należy, że ta w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo. Żadne bowiem okoliczności nie mogą usprawiedliwiać blisko przeszło rocznej zwłoki w jego rozpoznaniu. Z jednej strony bowiem w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z ustanowioną w kodeksie zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz przewidzianym w art. 35 § 3 in fine k.p.a. terminem, w jakim postępowanie organ winien zakończyć. Nie mogły przy tym tego stanu rzeczy usprawiedliwiać trudności organizacyjno-kadrowe, czy przywoływana przez Ministra ilość spraw do niego wpływających. Rzeczą bowiem organu (osób pastujących funkcje organu) jest tak zorganizowanie pracy w urzędzie go obsługującym (w tym zapewnienie odpowiedniej obsady kadrowej), by do tak drastycznych naruszeń praw strony nie dochodziło. Innych zaś okoliczności powodujących zwłokę organ nie podaje i nie wynikają one z akt administracyjnych. Sytuacja zaś, w której przez ponad rok prowadzenia postępowania administracyjnego organ nie rozpoznaje złożonego do niego wniosku, nie tylko pozostaje w sprzeczności z przywołaną już wyżej zasadą szybkości postępowania, ale prowadzić musi także nieuchronnie do podważania zaufania uczestniczących w nim stron do władzy publicznej, a więc godzi w jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego uregulowaną w art. 8 k.p.a., co w demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowane. Mimo jednak kwalifikowanego charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną (tak NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17, opub. w LEX nr 2434094; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 91/17, opub. w LEX nr 2461264). Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że treść art. 149 § 2 P.p.s.a. pozostawia Sądowi rozstrzygniecie co do tego, czy wymierzyć organowi grzywnę lub zasądzić od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną i w jakiej wysokości zarówno grzywnę jak i tę sumę zasądzić (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1314/16, opub w LEX nr 2255883; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, opub. w LEX nr 2273053; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 879/17, opub. w LEX nr 2360938; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opub. w LEX nr 2440285; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 556/17, opub. w LEX nr 2466840). Ponadto przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (tak też NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opub. w LEX nr 2440285). Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana wskazaną przez skarżącego argumentacją. Tym samym skoro z treści skargi wynika jedynie sam wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,z powołaniem się wyłącznie na uzasadnienie zawarte w wyroku sądu administracyjnego bez jakiegokolwiek indywidualnego odniesienia do sytuacji skarżącego i bez wykazania, że doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy (straty, szkody) którą należałoby zrekompensować – to wniosek o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej tytułem rekompensaty za szkody lub uszczerbek należało oddalić (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Łd 231/17, opub. w LEX nr 2451172; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17, opub. w LEX nr 2440285). Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.