I SAB/Wa 355/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Marta Kołtun - Kulik po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]; II. stwierdza, że przewlekłość Prezydenta [...] w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz [...] solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.O. i E.S. pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 lutego 2017 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Postępowanie w sprawie przyznania użytkowania wieczystego zostało zainicjowane wnioskiem W.K., reprezentowanego przez adw. M.G., z dnia [...] lutego 1949 r. przyznanie prawa własności czasowej – prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], o pow. 917 m2. Naczelnik Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z dnia [...] lipca 1981 r., nr [...] , odmówił W.K. ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lipca 1981 r., nr [...] . Wobec powyższego, w odniesieniu do nieruchomości w. położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], pozostał do rozpatrzenia wniosek W.K. z dnia 11 lutego 1949 r. B.O., E.K. , Z. K. , E.S., J.J., M. M., M. K., I. K. (dalej jako "wnioskodawcy"), reprezentowani przez adw. M.M. , jako spadkobiercy W.K., pismem z dnia 14 marca 2014 r. złożyli wniosek o podjęcie postępowania administracyjnego celem rozpoznania wniosku W.K. z dnia z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 8 października 2014 r. zwrócił się do Prezydenta [...] z prośbą o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie rozpoznania wniosku W.K. z dnia z dnia [...] lutego 1949 r. Prezydent [...] pismem z dnia 18 listopada 2014 r. zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z prośbą o wypożyczenie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. poinformował organ, że wobec zakończenia postępowania przed Ministrem żądane akta zostały zwrócone do Prezydenta [...] przy piśmie z dnia 24 października 2014 r. Prezydent [...] pismem z dnia 21 maja 2015 r. wezwał wnioskodawców do pisemnych wyjaśnień, wniosków oraz dowodów na poparcie stanowisk w związku z przewidywanym zakończenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia 1 lutego 2016 r. ponownie zwrócił się do Prezydenta [...] z prośbą o udzielenie informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie rozpoznania wniosku W.K. z dnia z dnia [..] lutego 1949 r. B.O. i E.S. pismem z dnia 27 maja 2016 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. Prezydent [...] pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawców do przedłożenia stosownych pełnomocnictw udzielonych przez strony niemniejszego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. po rozpatrzeniu zażalenia B.O. i E. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta [...] sprawy przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], zobowiązało Prezydenta [...] do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w terminie do dnia 31 października 2016 r. Pełnomocnik wnioskodawców przy piśmie z dnia 21 września 2016 r. przedłożył stosowne pełnomocnictwa udzielone przez strony niemniejszego postępowania. B.O. i E.S. pismem z dnia 17 sierpnia 2016 r., uzupełnionym pismem z dnia 15 lutego 2017 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Prezydent [...] w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję, nr [...] , w niniejszej sprawie. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę pismem z dnia 15 maja 2017 r. wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłość postępowania istnieje wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub, prowadząc postępowanie w sprawie, mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, ponieważ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmuje czynności pozorne czy też zbędne. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 95/12). W literaturze prawniczej przyjmuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, str. 77), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W związku powyższym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie wszczętej ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13). Jednocześnie należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny orzekając w sprawie przewlekłości postępowania organu, nie przeprowadza kontroli określonego aktu, czynności lub bezczynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie działał przewlekle czy też nie. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jednocześnie wskazać trzeba, że stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło do oczywistego oraz niedopuszczalnego w państwie prawa naruszenia przepisów. Od organu administracji publicznej należy oczekiwać, że spełni najwyższe kryteria przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. Tymczasem niniejsza przewlekłość doprowadziła do rażącego naruszenia konstytucyjnej zasady prawa jednostki do sprawnego działania organów administracji państwowej, której elementem jest wynikająca z art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, zaistniała przewlekłość, zaprzeczająca stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa autorytet organu administracji publicznej. Oceniając tę kwestię zauważyć należy, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należy uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowego postępowania przez Prezydenta [...] nosi cechę rażącego naruszenia prawa, albowiem rażąca przewlekłość postępowania charakteryzuje się w szczególności znacznymi przerwami pomiędzy poszczególnymi czynnościami prowadzącego postępowanie, a także zbędnością tych czynności. Przystępując do oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący należy stwierdzić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa rażące znaczy więcej niż zwykłe (zob. wyrok WSA w Opolu z 20 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 20/14). Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, a także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Przewlekłe prowadzenie postępowania musi charakteryzować się podejmowaniem kolejnych czynności z przekroczeniem terminów i musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie bowiem wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Reasumując poczynione rozważania, ustalony wyżej stan faktyczny uzasadnia uwzględnienie skargi w zakresie przypisania Prezydentowi [...] przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że realia prowadzenia znacznej liczby analogicznych postępowań przez Prezydenta [...] , znacznie utrudniają dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jednakże powyższe nie wpływa na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów prawa. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, a w szczególności zainicjowanie postępowania w 1949 r. jego długotrwałość i przebieg determinują ocenę, że zaistniała przewlekłość Prezydenta [...] w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1489/16, stwierdził, że co do zasady wielość spraw w urzędzie, stanowiącym aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę, nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej przewlekłość w postępowaniu organu. Na ocenę przewlekłego postępowania i uznania, że miało ono charakter rażący, nie ma również wpływu ostateczny sposób załatwienia sprawy lub treść kończącego postępowanie orzeczenia. Sąd nie mógł uwzględnić skargi w zakresie zobowiązania Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie. Z akt sprawy wynika bowiem, że po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent [...] wydał decyzję w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji przez organ, przed wyrokowaniem przez Sąd, eliminowało skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, przeniosło bowiem ciężar sporu między stronami na kwestię zasadności decyzji Prezydenta [...].z dnia [...] maja 2017 r. Wówczas to strona, która kwestionuje zasadność takiej decyzji dysponuje środkiem zaskarżenia w postaci skargi (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Badanie legalności decyzji administracyjnej w sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania wykracza bowiem poza przedmiot tej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., nr 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.