I SAB/Wa 79/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H.A. i A.K. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. stwierdza, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...], w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako "[...]", w zakresie w jakim odpowiada aktualnej działce nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz H.A. i A.K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. H. A. i A. K. (dalej również jako skarżący), reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej również jako organ/Minister) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...], w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako "Tabela likwidacyjna nr [...] wsi [...]", w zakresie w jakim odpowiada aktualnej działce nr [...]. Skarżący zarzucili Ministrowi rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1-3 kpa w zw. z art. 36 i art. 37 § 2 kpa, poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie i niepoinformowanie stron o przyczynach takiego stanu oraz brak wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie z uwagi na okoliczności w jakich doszło do owej bezczynności, w tym przede wszystkim mając na uwadze fakt, że organ administracji - który jest obowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, a także do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej - w tak oczywisty sposób ignorował normy wynikające z art. 35 § 1 -3, art. 36 oraz art. 37 § 2 kpa, a także mając na uwadze, że termin na załatwienie sprawy został przekroczony o prawie 4 lata należy stwierdzić, iż bezczynność Ministra nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra do wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie w terminie określonym przez Sąd; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Ministra na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister przedstawił dotychczasowy tok postępowania i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że przy ocenie bezczynności w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że Minister prowadzi w Departamencie Orzecznictwa ponad 3000 spraw (w tym w Wydziale Uwłaszczeń i Gospodarki Nieruchomościami ponad 1200 spraw, rozpatrywanych obecnie przez 8 referatów). W każdej z tych spraw muszą być podejmowane rozmaite czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron, jak wystąpienia o akta archiwalne, stan prawny, adresy stron itp., jak też niewidoczne, takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie treści ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć. Każda z tych czynności musi być podjęta i nie może być realizowana jednocześnie we wszystkich sprawach. Każda z ww. czynności wymaga także czasu. Według organu z uwagi na dużą liczbą spraw podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest niemożliwe, pomimo podejmowanych przez organ starań. Ponadto sprawy te, ze względu na ilość, co do zasady rozpatrywane są według kolejności wpływu. Minister zaznaczył, że istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma fakt, iż w dniu [...] kwietnia 2021 r. wydał w decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ, stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej, staje się bezprzedmiotowe. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze ppsa, tj. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji, stwierdził, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...] – w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako "Tabela likwidacyjna nr [...] wsi [...]", w zakresie w jakim odpowiada aktualnej działce nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, z 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z 17 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2443/12; cbois.nsa.gov.pl.). Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w załatwieniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Minister procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju zawiesił przedmiotowe postępowanie, które to postanowienie, na skutek skargi, zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2053/18. Zwrot do organu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego ww. wyroku nastąpił w dniu [...] lipca 2019 r. Od tej daty pierwszą czynność w sprawie, mającą odzwierciedlenie w aktach, organ dokonał dopiero [...] lipca 2020 r., kiedy zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] o nadesłanie niezbędnych dokumentów. Żądane dokumenty wpłynęły do organu w dniu [...] sierpnia 2020 r. i jak wynika z materiału dowodowego od tej daty przez okres prawie roku nie czynił żadnych wymiernych działań w celu zakończenia postępowania. W okolicznościach sprawy Minister nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie informował na bieżąco skarżących o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Co prawda pismem z dnia [...] marca 2021 r. organ poinformował strony postępowania, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, a w dniu [...] marca 2021 r. wydał decyzję rozpoznającą opisany na wstępie wniosek z 2017 r., lecz wydaje się, że do aktywności organ zmobilizowała głównie niniejsza skarga na bezczynność z dnia [...] marca 2021 r. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy lub obciążenie dużą ilością pracy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.