I SO/Wa 4/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. H. o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: 1. wymierzyć Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; 2. zasądzić od Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie na rzecz wnioskodawcy M. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. H. (dalej: "wnioskodawca") pismem z 8 sierpnia 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej: "p.p.s.a.", Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie (dalej: "Prokurator") grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Powyższy wniosek został doręczony Prokuratorowi w dniu 31 sierpnia 2023 r. Do wniosku załączyła datowaną na 20 czerwca 2023 r. "Skargę na bezczynność organu prowadzącego postępowanie". W skardze tej wskazała, że od czterech lat oczekuje na rozpoznanie prawidłowo złożonego zawiadomienia z 12 czerwca 2019 r. Wnioskodawczyni załączyła także złożone 12 czerwca 2019 r. zawiadomienie do Prokuratury Warszawa Śródmieście o popełnieniu przestępstwa wraz z wnioskiem o ściganie wskazanego w nim sprawcy. W odpowiedzi na wniosek Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa - Śródmieście wskazał, że wniosek dotyczy postępowania prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej Warszawa Śródmieście - Północ. Z przesłanego do wiadomości Sądu pisma Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście - Północ z 20 września 2023 r. skierowanego do Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście wynika, że Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście - Północ nigdy nie otrzymał złożonej przez wnioskodawczynię skargi na bezczynność z 20 czerwca 2023 r. Mimo, że w skardze wskazany został Prokurator Rejonowy Warszawa Śródmieście - Północ, to skarga złożona została w Biurze Podawczym Prokuratury Rejonowej Warszawa - Śródmieście. Skarga ta nie została przekazana do Prokuratora Rejonowego Warszawa Śródmieście - Północ. Z kolei we wniosku o wymierzenie grzywny wnioskodawczyni wskazała Prokuratora Rejonowego Warszawa - Śródmieście. Postanowieniem z 29 stycznia 2024 r. sygn. akt I SO/Wa 14/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił przedmiotowy wniosek. Sąd stwierdził, że skoro niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność prokuratora w zakresie spraw rozpatrywanych w ramach postępowania karnego, to niedopuszczalne jest wymierzenie prokuratorowi grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła M. H. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OZ 278/24 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. NSA podkreślił, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Jednocześnie zaznaczył, że w niniejszej sprawie istotne jest precyzyjne ustalenie przez sąd pierwszej instancji który organ: Prokurator Rejonowy Warszawa-Śródmieście czy też Prokurator Rejonowy Warszawa Śródmieście-Północ jest organem zobowiązanym w świetle art. 54 § 2 p.p.s.a. do przekazania skargi. Podał, że z załączonej do wniosku o wymierzenie grzywny skargi na bezczynność wynika, że wnioskodawczyni zdecydowała się wnieść tę skargę za pośrednictwem Prokuratora Rejonowego Warszawa Śródmieście-Północ. Pismem z 26 września 2024 r. M. H. ponownie wniosła o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Postanowieniem z 8 listopada 2024 r. sygn. akt I SO/Wa 8/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił przedmiotowy wniosek. Wskazał, że wymierzenie grzywny za to, że organ nie przekazał do sądu skargi wnioskodawczyni wniesionej na bezczynność Prokuratora w sytuacji, gdy wnioskodawczyni na jednoznaczne, prawidłowo doręczone wezwanie nie wskazała konkretnie jakiej sprawy to dotyczy, nie podała sygnatury sprawy, nie jest zasadne. Stwierdził, że Prokurator miał uzasadnione podstawy by sądzić (na podstawie treści złożonej skargi), że skarga na bezczynność jest zażaleniem złożonym w trybie przepisów k.p.k. (art. 306 § 3 k.p.k.). Podał, że w orzecznictwie sądów (przed podjęciem uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów co nastąpiło w dniu 16 kwietnia 2024 r.) istniało rozbieżne stanowisko sądów co do tego czy dopuszczalny jest w ogóle wniosek o wymierzenie grzywny organowi, w sytuacji gdy skarga do tego sądu jest niedopuszczalna. Okoliczność, że kwestia ta została rozstrzygnięta i przesądzona dopiero po złożeniu przez wnioskodawczynię przedmiotowego wniosku o wymierzenie grzywny, stanowi dodatkowy argument za nieuwzględnieniem wniosku. Sąd podkreślił, że czym innym jest uznanie prokuratora za organ administracji, np. w sytuacji gdy działa na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a czym innym jest działalność prokuratora jako organu ścigania, tj. organu, który w żadnej mierze nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W tym ostatnim kontekście przekazanie sądowi administracyjnemu akt z postępowania przygotowawczego w sprawie karnej nie znajduje podstaw normatywnych i nie miało dotychczas odzwierciedlenia w praktyce. Podobnie nie ma podstaw prawnych do żądania przekazywania sądowi administracyjnemu akt przez sądy powszechne czy to w sprawach karnych czy to w sprawach cywilnych. W jego ocenie nie było więc podstaw do ukarania Prokuratora grzywną w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., tym bardziej w sytuacji, gdy skarżąca nie wskazała nawet sygnatury akt sprawy. Podał również, że wymierzenie Prokuratorowi kolejnej grzywny ze skargi i wniosku M. H. w realiach tych wielu "spraw" (jak wskazał Prokurator 25 spraw) nie znajduje uzasadnienia, jako że nie spełnia funkcji prewencyjnej, a jest jedynie nadużyciem prawa przez wnioskodawczynię. Stwierdził również, że oczywiste przy tym jest, że działalność Prokuratora jako organu ścigania nie podlega jakiejkolwiek kontroli tutejszego sądu. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła M. H. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 lutego 2025 r., sygn. akt III OZ 42/25 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie dostosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), które zostało wyrażone w postanowieniu NSA z 9 lipca 2024 r., III OZ 278/24. Podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę dokonał nieuzasadnionej oceny wniesionej skargi (której nota bene organ nie przekazał) w sprawie z wniosku o wymierzenie grzywny. Ponownie podniósł, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Wskazał, że na realizację obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może w żaden sposób wpływać przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Podkreślił, że kwestii tej nie może także rozstrzygać sąd rozpoznający wniosek o wymierzenie grzywny, bowiem nie jest ona przedmiotem tego postępowania. Przesądzić to może jedynie sąd właściwy do rozpoznania skargi, a nie sąd właściwy do rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, ani tym bardziej organ, za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona. Wyłącznie sąd administracyjny dokonuje oceny, czy wniesiona do niego skarga jest dopuszczalna, oceny tej jednak dokonuje sąd dopiero po przekazaniu mu skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator nie był uprawniony do wzywania wnioskodawczyni do uzupełnienia braku formalnego skargi zaadresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Artykuł 55 § 1 p.p.s.a., na mocy którego złożono wniosek o wymierzenie grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. i zapobieganie przetrzymywaniu przez nie skarg skierowanych do sądu administracyjnego. Odnosząc się na wstępie do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, należy zauważyć, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/23 wskazano, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W konsekwencji organ, do którego złożono skargę na bezczynność w rozpoznaniu zawiadomienia jest stroną postępowania sądowego. Natomiast kwestię, czy organ ten jest podmiotem (organem w znaczeniu funkcjonalnym) obowiązanym w rozumieniu przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zainicjowanej wnioskiem/pismem strony, z uwagi na przedmiot postępowania z wniosku o ukaranie karą grzywny na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., można rozstrzygnąć dopiero podczas rozpatrywania skargi wniesionej w sprawie. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie Sąd. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażano w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OZ 105/19 stwierdził, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Tym samym żadna z powoływanych przez organ okoliczność nie zwalnia go z obowiązku przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wraz z odpowiedzią na skargę. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 czerwca 2010 r. sygn. I OZ 495/10; 11 stycznia 2011 r. sygn. I OZ 996/10; 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OZ 698/13, 15 maja 2018 r. sygn. akt I OZ 454/18). Wskazać także należy, że w powołanej wyżej uchwale III OPS 1/23, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma na celu przymuszenie organu do nadesłania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w określonym terminie. Dopiero wymuszenie tego obowiązku daje podstawę do rozpoznania sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności skargi, jakkolwiek o charakterze formalnym, to jednak kończy postępowanie sądowoadministracyjne. Nie byłoby to możliwe, gdyby organ nie wypełnił swoich obowiązków z art. 54 § 1 p.p.s.a. NSA wskazał, też że nie zawsze jest oczywiste, że sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Gdyby uznać, że w sprawie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie akt sprawy można dokonywać oceny, czy sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to mogłoby dochodzić do sytuacji, że sąd rozpoznający sprawę wymierzenia grzywny mógłby uznać, iż nie jest to sprawa z zakresu administracji publicznej zaś sąd rozpoznający skargę mógłby wyrazić odmienny pogląd. Tym samym w ocenie Sądu argumenty organu dotyczące odrzucenia wniosku o wymierzenie grzywny, w związku ze stwierdzeniem organu, że skarga jest niedopuszczalna nie mogą odnieść skutku. Przechodząc zatem do oceny zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zauważyć należy, że miało miejsce niezastosowanie się organu do obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarga strony na bezczynność organu, została wniesiona do Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie w dniu 20 czerwca 2023 r., co wynika z załączonego do przedmiotowego wniosku potwierdzenia kancelaryjnego (karta nr 5). Organ zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I wzywany był do nadesłania skargi oraz wyjaśnienia czy skarga znajduje się w Prokuraturze. Pismem z 28 września 2023 r. złożył stosowne wyjaśnienia wskazując, że przedmiotowy wniosek dotyczy postępowania o sygn. PR Ko 1034.2019 prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej Warszawa Śródmieście Północ. Podał, że Prokuratura Rejonowa Warszawa Śródmieście Północ odmówiła przyjęcia przekazanej przez nich korespondencji. W tej sytuacji organ zwrócił materiały nadesłane z Sądu. W przesłanym do wiadomości Sądu piśmie z 20 września 2023 r. (karta nr 11) Prokuratura Rejonowa Warszawa Śródmieście Północ wskazała, że nie jest stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. W jej ocenie jest nią Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie, który został wyraźnie oznaczony przez wnioskodawczynię w treści pisma z 8 sierpnia 2023 r. Jednocześnie wskazała, że nigdy nie otrzymała przedmiotowej skargi z 20 czerwca 2023 r. mimo, że M. H. jako skarżony organ wskazała Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście Północ, to jednak złożyła tą skargę na bezczynność na Biurze Podawczym Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie, co wynika z dołączonego do wniosku potwierdzenia kancelaryjnego z 20 czerwca 2023 r. Podkreśliła, że z dokonanych ustaleń nie wynika, aby tamtejsza Prokuratura kiedykolwiek przekazała ww. skargę. W związku z powyższym należy zauważyć, że z treści nadesłanej przez skarżącą w załączeniu do wniosku o wymierzenie organowi grzywny kserokopii skargi (karta nr 4) wynika, że została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i złożona została na biurze podawczym Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie, co wynika z potwierdzenia kancelaryjnego (karta nr 5). Prokurator oryginału skargi nie przekazał do dnia dzisiejszego. Uznać zatem należy, że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Sąd uznał wniosek skarżącej za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze treść wniosku i okoliczności sprawy, w której organ niedopełnił ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi Sądowi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.