II SA/Wa 101/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] października 2013 r., odmawiającą przyznania W. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, – nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że po ponownym rozpoznaniu sprawy nadal nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy, w tym szczególnych okoliczności, wskutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Rozumie się przez nie wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Prezes ZUS stwierdził, iż w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy (przesuniętym o okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy), zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udokumentowano 1 rok, 5 miesięcy i 1 dzień tych okresów. Wyjaśnił przy tym, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. Ponadto w okresie od [...] grudnia 2004 r. do [...] lutego 2013 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, stwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2013 r., wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem. W ocenie organu analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że nie istniały przeciwskazania wynikające ze stanu zdrowia traktowane jako okoliczności szczególne, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes Zakładu podkreślił również, że podnoszona trudna sytuacja na rynku pracy, rejestracja w urzędzie pracy i brak ofert zatrudnienia, bez wykazania aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji, nie mają charakteru okoliczności szczególnych w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Także wskazywana przez zainteresowanego okoliczność, że w latach 2010-2012 sprawował opiekę nad chorą córką, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie stanowi okoliczności szczególnej, nie jest bowiem niezależna od woli ubezpieczonego, a wynika z jego wyboru życiowego. Organ stwierdził jednocześnie, iż obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz trudne warunki materialne, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania wnioskodawcy świadczenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. K. podniósł, że odmowa przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy jest dla niego bardzo krzywdząca, gdyż niesprawiedliwy jest zarzut braku orzeczenia od 2004 r. całkowitej niezdolności do pracy, zaś dokuczające mu schorzenia ograniczały możliwość podjęcia pracy bez koniecznych specjalnych kwalifikacji. Skarżący wskazał też na rozbieżność co do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy polegają na tym, że lekarz orzecznik ZUS ustalił datę powstania niezdolności do pracy na dzień [...] lutego 2013 r., natomiast lekarz orzekający o stopniu niepełnosprawności uznał, że nie da się ustalić,, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Stwierdził również, że [...] nie powstaje z dnia na dzień, być może jest wynikiem wykonywania pracy [...] w latach 1984-1991. Skarżący podniósł jednocześnie, iż Konstytucja gwarantuje wszystkim obywatelom równość wobec prawa, w związku z tym trudno zrozumieć, dlaczego ustawodawca zróżnicował świadczeniobiorców świadczenia pielęgnacyjnego i jednym przyznał prawo zaliczenia do celów rentowo-emerytalnych okresu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem, zaś drugich tego prawa pozbawił. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), dalej "ustawa emerytalna". Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i którzy nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej oraz przestrzegał wskazanych wyżej reguł postępowania. Dla oceny uprawnień konkretnej osoby do świadczenia w drodze wyjątku przesądzającego znaczenie nie ma ani długość stażu ubezpieczeniowego, który w przypadku skarżącego jest znaczny, bo wynosi ponad 27 lat okresów składkowych i nieskładkowych, ani też przerwy w ubezpieczeniu. Kluczowe znaczenie mają natomiast przyczyny, które spowodowały brak uprawnień do świadczenia przyznawanego na ogólnych zasadach. Istotne jest ustalenie, czy przyczyny te mogą być uznane za okoliczności szczególne, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania powołanego przepisu uważa się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2010 r., I OSK 151/10, Lex nr 595174). W rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, wbrew twierdzeniu skarżącego, by to stan zdrowia stanowił przeszkodę w kontynuowaniu przez niego zatrudnienia, począwszy od 2004 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, ustalonej przez lekarza orzecznika ZUS orzeczeniem z dnia [...] lipca 2013 r. na [...] lutego 2013 r., a więc przez prawie 9 lat. Stan zdrowia mógł ograniczać możliwości zatrudnienia skarżącego jedynie w latach 1994-1996 i 1999-2003, kiedy wobec niego była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS częściowa niezdolność do pracy i skarżący pobierał z tego tytułu rentę. Nie do zaakceptowania jest argumentacja skarżącego, że być może stwierdzony nowotwór płuc, stanowiący podstawę orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, wystąpił już we wcześniejszym okresie i powodował niezdolność do pracy. Podkreślenia wymaga bowiem fakt, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej, wyłącznie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie wniesiono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. W świetle powyższego bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje także podnoszona okoliczność, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności stwierdzono, iż nie da się ustalić daty jej powstania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za okoliczność szczególną nie uznaje się bezrobocia bez wykazania aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2266/12 (Lex nr 1291383): "W kategoriach szczególnych okoliczności nie może być oceniane powoływanie się na fakt pozostawania bez pracy. Istotne znaczenie mają w tym przypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem." W orzecznictwie zwraca się też uwagę, iż przesłanka szczególnych okoliczności ma indywidualny charakter. W związku z tym bez wykazania przez zainteresowanego zaistnienia tych szczególnych okoliczności, ustalenie ich wyłącznie z urzędu nie jest możliwe. To wykazanie sprowadza się nie tylko do zgłoszenia istotnej okoliczności, ale także dowodów na poparcie głoszonej tezy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 696/12, Lex nr 1216571). Sąd podziela stanowisko organu, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zaprzestanie pracy zawodowej i poświęcenie się opiece nad chorym dzieckiem, na co powołuje się skarżący, nie jest okolicznością szczególną, nie jest bowiem niezależne od woli ubezpieczonego, lecz wynika z jego wyboru, z którego konsekwencjami w sferze ubezpieczeniowej należy się liczyć. Odnosząc się natomiast do kwestii nierównego traktowania świadczeniobiorców świadczenia pielęgnacyjnego pod względem zaliczania okresu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem do celów emerytalno-rentowych, trzeba wskazać, iż Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do badania zgodności stanowionego przez Sejm Rzeczypospolitej prawa z Konstytucją. Takie uprawnienie posiada jedynie Trybunał Konstytucyjny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.