II SA/Wa 1011/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu postanawia: odrzucić skargę K. W. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem o uregulowania tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] w [...], którego najemcą była H. G. będąca rodziną zastępczą wnioskodawczyni. Uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] odmówił zakwalifikowania K. W. do wynajęcia zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu. Według organu, strona nie spełniała przesłanek wynikających z art. 691 kodeksu cywilnego, do wstąpienia w stosunek najmu po śmierci najemcy, gdyż jako wnuczka zmarłego najemcy nie należy do kręgu osób bliskich wymienionych w tym przepisie uprawnionych do wstąpienia w najem. W uchwale nadmieniono, że strona była jedynie widywana w ww. lokalu. Ustalono także, że strona z córkami K. G. i E. W. oraz z mężem R. W. zamieszkuje w [...] w domu matki męża. Wobec powyższego niespełniony jest warunek pozostania w przedmiotowym lokalu po śmierci najemcy. Jako podstawę prawną wydanej uchwały Zarząd wskazał § 24 ust. 1 i § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.). Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. wyżej wymieniona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. organ, udzielił odpowiedzi na wniosek, informując że podtrzymuje stanowisko zawarte we wskazanej uchwale z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. K. W., złożyła w dniu 21 lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielny [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i przekazanie organowi do ponownego rozpoznania. Uchwale Zarządu [...], skarżąca zarzuciła: naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), poprzez uniemożliwienie odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co prowadzi do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zastosowania błędnej wykładni prowadzącej do naruszenia słusznego interesu strony. K. W. zarzuciła także naruszenie § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 poprzez ustalenie, że nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia. Ponadto organ wniósł o odrzucenie skargi podając, że w sprawach związanych z najmem lokali przez osoby pozostające w lokalu, po śmierci najemcy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ wniosek składany w takiej sprawie ma charakter oferty w rozumieniu kodeksu cywilnego, zaś rozstrzygnięcia podejmowane przez Zarząd Dzielnicy, nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z 31.01.2013 r. sygn. akt I OSK 2072/12 i I OSK 2137/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie zakwalifikowania wniosku o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu który wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu [...], po śmierci najemcy lokalu. Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA (postanowienie z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10 wszystkie publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnić należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali - zawarcia umowy najmu lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą skarżąca złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną. W sprawie zasługuje na przypomnienie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90), w której NSA wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy, bądź osobę upoważnioną, oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. Treścią wniosku K. W. było uregulowanie, tytułu prawnego do konkretnego lokalu, mieszczącego się przy ul. [...] w [...], którego najemca babcia skarżącej H. G. zmarła w dniu [...] lipca 2012r. Podstawą działań organu był więc przepis § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienie NSA z 31.01.2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, postanowienie NSA z 11.07.2013 r. sygn. akt I OSK 1381/13, postanowienie NSA z 25.07.2013 r. sygn. akt I OSK 772/13). Reasumując stwierdzić należy, że żądanie skarżącej stanowi ofertę skierowaną do gminy, o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała, zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią - oświadczeniem woli, na złożoną ofertę. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej - zawarcia umowy najmu - konkretnego lokalu, to należy uznać, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w wymienionych przypadkach. Zatem z przepisu tego wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli, o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 ppsa. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.