II SA/Wa 1048/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Joanna Mazur, , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do pomocy mieszkaniowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz M. G. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] w dniu [...] kwietnia 2024 r. rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu Pani M. G. (wnioskodawczyni, skarżąca) zamieszkałej przy ul. [...] m. [...] w [...] do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Powyższa uchwała została wydana w oparciu o § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 35 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. f, § 7 ust. 2 pkt 12, § 9 ust. 1 pkt 2, § 18 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 5, § 32 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z ust. 8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 z późn. zm. ). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał między innymi, że : Pani M. G. (ur. 1973 r., rozwiedziona) wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2023 r. z wnioskiem o pomoc mieszkaniową w związku z zajmowaniem lokaIu nr [...] przy ul. [...] w [...] bez tytułu prawnego. Wskazała, że prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe wraz ze swoją nastoletnią córką N. G. (ur. 2010 r.). Równolegle z tego samego adresu z wnioskami wystąpiły A. G. z dziećmi (obecnie W., córka, 3-os. gosp. domowe) oraz K. G. (córka, obecnie 2-os. gosp. domowe) wnioskując o najem odrębnych lokali. Najemcami lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] byli M. G., P. G. (były mąż M. G.), A. G., K. G. oraz małoletnia N. G. (córka Pani G.) na podstawie umowy socjalnego najmu lokalu na czas oznaczony do dnia [...] maja 2023 r. Skierowanie do najmu zostało wydane w ramach realizacji wyroku sądu z prawem do lokalu socjalnego. Sprawa podlega rozpatrzeniu zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy w oparciu o § 5 ust. 3 - o formie udzielenia pomocy mieszkaniowej decyduje wysokość dochodu gospodarstwa domowego. Lokal składa się z 1 pokoju przedzielonego ścianą karton-gips, kuchni, łazienki, wc i przedpokoju i balkonu o powierzchni użytkowej 43,29 m², w tym powierzchni mieszkalnej 29,07 m² i wyposażony jest w instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, gazową, CO i CCW. Według informacji uzyskanych z ZGN na koncie czynszowym lokalu nie występują zaległości, czynszowane jest 7 osób. Wnioskodawczyni utrzymuje się z pracy na pełen etat. Średni miesięczny dochód w 2-osobowym gospodarstwie domowym w badanym okresie 12 miesięcy, tj. od [...] sierpnia 2022 r. do [...] lipca 2023 r. wynosił [...] zł. Zgodnie z § 5 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 4 lit. f wskaźnik 80% dla 2-osobowego gospodarstwa domowego, tj. 8 830,07 zł, kwalifikujący do najmu lokalu na czas nieoznaczony nie został przekroczony. Sytuacja rodziny w trakcie rozpatrywania wniosku uległa zmianie. Córka wnioskodawczyni, K. G., urodziła syna, zaś druga córka – A. W. w dniu [...] lipca 2023 r wyszła za mąż za Pana K. W.. A. W. była wzywana do uzupełnienia wniosku o aktualną deklarację dochodową uwzględniającą dochody 4-osobowego gospodarstwa domowego. Pismem z dnia [...] marca 2024 r. Pan K. W. złożył oświadczenie, że nie udostępni wymaganych dokumentów, gdyż nie jest stroną zainteresowaną w sprawie. Wnioskodawczyni do dnia rozpatrzenia sprawy nie dostarczyła deklaracji dochodowej uwzględniającej dochody męża. W związku z powyższym brak jest możliwości ustalenia dochodu 4-osobowego gospodarstwa domowego. Ponadto zgodnie z dołączonym załącznikiem nr 4 do wniosku o pomoc mieszkaniową dotyczącym warunków mieszkaniowych małżonka wnioskodawcy, Pan K. W. zamieszkuje wraz ze swoim ojcem w lokalu 3-pokojowym o powierzchni mieszkalnej 45 m2, który zapewnia warunki mieszkaniowe dla Pani A. W. wraz z dziećmi. W trakcie wizji lokalowej przeprowadzonej przez pracowników tut. Wydziału Zasobów Lokalowych w dniu [...] lipca 2023 r. potwierdzono warunki mieszkaniowe i zamieszkiwanie wnioskodawczyni wraz z córkami. Lokal jest czysty i zadbany. Po uzyskaniu negatywnej opinii Komisji mieszkaniowej w dniu [...] kwietnia 2024 r. Zarząd Dzielnicy [...] rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu Pani M. G. do udzielenia pomocy mieszkaniowej z uwagi na to, iż wniosek o regulację tytułu prawnego nie obejmuje wszystkich osób z gospodarstwa domowego, a wniosek jednej z córek nie został uzupełniony o wymagane dokumenty. Ponadto ze względu na racjonalną gospodarkę zasobem mieszkaniowym brak jest zgody na wynajem trzech odrębnych lokali. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca M. G.. Domagała się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80 par. 1 i art 107 par. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.), poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na prawidłowe rozpoznanie sprawy, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i rozpatrywanie łącznie oddzielnych od siebie wniosków złożonych przez trzy inne osoby, które łączy wspólny adres zamieszkania i wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] oraz nakazanie organowi pierwszej instancji ponowne rozpatrzenie wniosku o pomoc mieszkaniową. Na podstawie art. 107 par. 1 pkt 7 Kpa. uchwale zarzuciła naruszenie przepisów o zawarciu pouczenia o możliwości odwołania się od skarżonego aktu. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z treścią uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/08 (publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych" z 2008, nr 6, poz. 90), zaaprobowanej przez doktrynę prawa (zob. glosę W. Federczyka, "Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa" 2009, nr 1, s. 25-34), uchwała zarządu dzielnicy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na tej podstawie wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że uzasadnienie przedmiotowej uchwały w dużej części odnosi się do sytuacji jej dorosłej córki A. W.. W ocenie skarżącej Zarząd Dzielnicy podjął uchwałę w oparciu obłędne ustalenie stanu faktycznego. Nie wzięto bowiem pod uwagę, że wniosek o pomoc mieszkaniową dotyczył wyłącznie skarżącej i jej małoletniej córki N., nie zaś A. W. czy drugiej córki K. G. i jej córki. Jednak wobec niezrozumiałego połączenia w jedną sprawę, wniosków złożonych przez skarżącą, jej córki A. W. i K. G., Urząd zastosował odpowiedzialność zbiorową, pomijając istotne dla sprawy fakty, a także dowolnie i na niekorzyść skarżącej interpretując zebrany materiał dowodowy. Każda z ww. osób złożyła oddzielne wnioski o pomoc mieszkaniową, tak więc sprawy te nie powinny być połączone, a już na pewno nie powinno obciążać skarżącej zaniechaniami innego wnioskodawcy. Podkreślić trzeba, że co do zasady prawo nie dopuszcza odpowiedzialności zbiorowej. Wskazała ponadto, że jest zobowiązana do opuszczenia zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać́ orzeczenia na niekorzyść́ skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę̨ na uchwałę̨ lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność́ tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić jednak należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do zaskarżenia tego typu aktów zastosowanie ma art. 53 § 2a p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali z 5 grudnia 2019 r. została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172, ze zm.). Wskazać należy, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej członkom wspólnoty samorządowej [...] nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej także "Kpa.") dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy, jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej "CBOSA"). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika bowiem obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić sprawę obiektywnie, przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki, zatem zastosować się do jednej z podstawowych zasad działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych. W wyroku z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2081/21 (dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) zasady określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo (...), s. 889), które w ten sposób wraz z przepisami proceduralnymi uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie". W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy odnieść́ również do spraw rozstrzyganych przez zarządy dzielnic m.st. Warszawy na podstawie aktualnie obowiązujących regulacji prawnych zawartych w uchwale Rady m.st. Warszawy nr XXIII/669/2019 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 Kpa., który nakazuje organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy bezwzględnym obowiązkiem było zatem dokonanie ustaleń stanu faktycznego w granicach zakreślonych przepisami uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, a następnie dokonanie szczegółowej oceny stanu faktycznego przez pryzmat zastosowanych przepisów. Oczywistym jest też to, że efekt powyższych działań organu powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Uzasadnienie winno prezentować zarówno stanowisko organu odnośnie do ustaleń faktycznych, jak też jego wnioski wysnute z analizy faktów przez pryzmat stosownego przepisu prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2567/20, dostępny w CBOSA). Z § 32 ust. 8 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wynika, że informacje pozyskane w toku analizy mogą stanowić podstawę do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Pozostaje to w korelacji z zawartą w art. 7 Kpa. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przy czym szczegółowa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zgodnie z powołanym przepisem uchwały § 32 w sprawie zasad wynajmowania lokali, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy. Zarówno z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i z uzasadnienia skarżonego aktu nie wynika, aby organ uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do należytego rozpatrzenia sprawy udzielenia pomocy mieszkaniowej. W rozpatrywanej sprawie organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały łączy postępowania prowadzone z wniosków skarżącej i jej dwóch dorosłych córek. Odmowę udzielenia pomocy mieszkaniowej skarżącej wiąże z faktem, że Pani A. W. była wzywana do uzupełnienia wniosku o aktualną deklarację dochodową uwzględniającą dochody 4-osobowego gospodarstwa domowego, czego nie zrobiła. W tym miejscu należy wskazać, że działania Pani A. W., która nie jest stroną niniejszego postepowania nie mogą negatywnie wpływać na sytuację skarżącej, która jak wynika z akt sprawy według kryterium dochodowego, co wskazał sam organ, kwalifikuje się do pomocy mieszkaniowej. Ponadto należy wskazać, że skarżąca ubiega się o najem innego lokalu z zasobów [...], co wprost wynika z jej wniosku. Ponadto z uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy nie wynika również zakaz składania więcej niż jednego wniosku o pomoc mieszkaniową w sytuacji zamieszkiwania pod tym samym adresem kilku rodzin nawet ze sobą spokrewnionych. Reasumując w treści zaskarżonej uchwały organ nie wskazał, co skutkowało odmową przyznania pomocy mieszkaniowej, wskazując jedynie na treść § 32 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust.8 uchwały nr XXIII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z 5 grudnia 2019 r. Przytoczenie samego przepisu bez poparcia go konkretnymi informacjami, które wpłynęły na wydanie uchwały o odmowie udzielenia pomocy mieszkaniowej, jest w ocenie Sądu co najmniej niewystarczające. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., na które składa się kwota 300 złotych uiszczona na rzecz wpisu sądowego.