II SA/Wa 1124/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Antoniuk (spr.), , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę – Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 3 i art. § 138 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiające wydania sędziemu w stanie spoczynku [...] M. K. zaświadczenia potwierdzającego prawo oficera do uposażenia z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej w postaci uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w wysokości pobieranej na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister Obrony Narodowej podniósł, iż sędzia w stanie spoczynku [...] M. K. wystąpił w dniu [...] października 2010 r. do Ministra Obrony Narodowej z żądaniem wydania zaświadczenia potwierdzającego: 1. pełnienie zawodowej służby wojskowej; 2. pełnienie zawodowej służby wojskowej na stanowisku służbowym sędziego lub potwierdzającego zwolnienie z tego stanowiska; 3. prawo do uposażenia z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej w postaci uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w wysokości pobieranej na ostatnio zajmowanym stanowisku. Zaświadczeniem wydanym w dniu [...] października 2010 r. potwierdzono, że zainteresowany pełni zawodową służbę wojskową jako sędzia wojskowego sądu garnizonowego w stanie spoczynku. W wyniku rozpatrzenia skargi na bezczynność Ministra Obrony Narodowej polegającą m.in. na zaniechaniu wydania zaświadczenia potwierdzającego prawo zainteresowanego do uposażenia z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej w postaci uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w wysokości pobieranej na ostatnio zajmowanym stanowisku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 57/11 zobowiązał Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia punktu 3 wniosku oficera z dnia 4 października 2010 r. W wykonaniu wyroku Sądu, Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił M. K. wydania ww. zaświadczenia (z powodu niewykazania przez stronę interesu prawnego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia). M. K. wystąpił w dniu [...] lutego 2012 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2012 r. podnosząc, iż ma interes prawny w domaganiu się wydania przedmiotowego zaświadczenia dla planowanego pozyskania kredytu bankowego i obliczania należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Podkreślił, że w zaskarżonym postanowieniu bezpodstawnie stwierdzono, iż fakt zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest przesłanką negatywną do wydania żądanego zaświadczenia. Minister Obrony Narodowej uznał zarzuty wniosku odwoławczego za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 217 § 1 i 2 pkt 2 oraz art. 218 k.p.a. Wskazał, iż w przypadku przewidzianym w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. strona musi wykazać swój interes prawny w pozyskaniu zaświadczenia. Celem regulacji zawartej w przywołanym art. 217 § 2 k.p.a. jest uniemożliwienie żądania od strony przedstawienia zaświadczenia dla potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, które mogą i powinny być stwierdzone w inny sposób, np. przez oświadczenie strony. Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi zatem wykazać się interesem prawnym w urzędowym poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego, albo wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Powyższe przesłanki są rozłączne, a osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia jest zobowiązana do wykazania jednej z nich. Organ administracji nie jest uprawniony do badania, czy osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w wydaniu zaświadczenia, jeżeli osoba ta powoła się na przepis prawa wymagający potwierdzenia zaświadczeniem stanu faktycznego lub prawnego. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania organ wskazał, że oficer - w ślad za swoim pierwotnym żądaniem - jako swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wskazał konieczność wykazania zdolności kredytowej w związku z planowanym ubieganiem się o kredyt bankowy oraz obliczenie swoich należności w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Jednakże w dacie rozpatrywania punktu 3 przedmiotowego wniosku, zainteresowany nie był już żołnierzem zawodowym. Oficer został bowiem zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] sierpnia 2011 r., wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez Ministra Obrony Narodowej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. W tej sytuacji zaświadczenie, którego wydania domaga się zainteresowany dla potwierdzenia w banku swojej zdolności kredytowej, nie może pochodzić od Ministra Obrony Narodowej, który nie ustała i nie wypłata wnioskodawcy żadnych należności finansowych, a w szczególności uposażenia z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Ponadto, po stronie sędziego w stanie spoczynku [...] M. K. nie występuje już interes prawny, który uzasadniałby obowiązek wydania przez Ministra Obrony Narodowej zaświadczenia potwierdzającego prawo oficera do uposażenia z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej w postaci uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w wysokości pobieranej na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Oficer bowiem nie pełni już zawodowej służby wojskowej wobec czego nie pobiera uposażenia z tego tytułu. Tym samym, nie jest spełniony określony w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jeden z warunków dopuszczalności wydania zaświadczenia, a mianowicie wykazanie przez wnioskodawcę istnienia po jego stronie interesu prawnego w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie brak jest również przepisu prawa nakazującego wydanie zaświadczenia żądanego przez zainteresowanego. Powyższe okoliczności uzasadniają zatem odmowę wydania zaświadczenia. Zdaniem organu, żądanie zawarte w pkt 3 wniosku zainteresowanego zmierza w istocie nie do uzyskania zaświadczenia w rozumieniu art. 217 k.p.a., lecz do uzyskania dokumentu interpretującego przepisy prawa. W tej sytuacji żądanie takie jest niedopuszczalne, co stanowi dodatkową przesłankę odmowy uwzględnienia wniosku oficera. Natomiast wszelkich ewentualnych roszczeń związanych z zawodową służbą wojskową wnioskodawca może dochodzić we właściwych postępowaniach administracyjnych. Postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2012 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i zbadanie legalności działań podjętych w tej sprawie przez Ministra Obrony Narodowej oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wedle norm przepisanych. Skarżący zarzucił przedmiotowemu postanowieniu obrazę przepisów art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 k.p.a., a także art. 6, art. 12, art. 35 § i art. 36 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż podtrzymuje wszystkie argumenty i zarzutu podniesione w dotychczas składanych przez niego środkach odwoławczych. W ich świetle organ, wobec braku realizacji wniosku z dnia 4 października 2010 r. w obliczu przymusu orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 57/11, narusza przepisy k.p.a. i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew twierdzeniom Ministra Obrony Narodowej, skarżący nie utracił interesu prawnego w wydaniu przedmiotowego zaświadczenia, albowiem nadal toczy się nieprawomocne postępowanie w przedmiocie należności wynikających z pełnienia przez niego zawodowej służby wojskowej i zwolnieniem z tej służby. Stąd stosowne zaświadczenie powinno mu zostać wydane. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co, następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W przypadku gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia organ może jeszcze przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), z tym że postępowanie to, prowadzone w celu potwierdzenia istnienia wnioskowanych okoliczności, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno - techniczną, zaś odmowa wydania zaświadczenia następuje na podstawie art. 219 k.p.a. w formie postanowienia. Celem zaświadczenia w świetle dyspozycji art. 217 § 2 k.p.a., jest tylko urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego na wniosek zainteresowanej osoby, która ubiega się o jej wydanie ze względu na swój interes prawny (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 981/08). Organ, do którego dana strona zwraca się o wydanie zaświadczenia obowiązany jest wydać zaświadczenie, jeżeli z prowadzonych przez niego rejestrów, ewidencji, czy innych danych również będących w jego posiadaniu, czyli określonych dokumentów wynika istniejący stan prawny. Skoro zaświadczenie to ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. I chociaż niespornym jest, iż art. art. 218 § 2 k.p.a. przed wydaniem zaświadczenia daje organowi możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak postępowanie to opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Jest to postępowanie obejmujące czynności o charakterze materialno - technicznym. Organ administracji w tym wypadku "zaświadcza" o tym co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania (wyrok SN z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt III RN 51/02, publ. Wokanda 2004/1/18, Wspólnota 2004/4/56, Lex nr 82234). W analizowanym przypadku skarżący domaga się od Ministra Obrony Narodowej wydania zaświadczenia potwierdzającego prawo oficera do uposażenia z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej w postaci uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w wysokości pobieranej na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W sytuacji, gdy urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie wymaga przepis prawa, osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego. Mieć interes prawny to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności prawnej z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym wnioskodawca jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa, mogącym stanowić podstawę żądania stosownych czynności (patrz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 696/11 publik. internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny dający podstawę tych starań. Nie jest to zbytek formalizmu lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą wieść samodzielny żywot, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu i prawnemu po jakimś czasie i wobec tego prawna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 12. wydanie, str. 695). Opierając żądanie na potrzebie dokonania przez bank zdolności kredytowej skarżący swój wniosek skierował do organu niewłaściwego, albowiem po rozwiązaniu ze skarżącym stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w dniu [...] sierpnia 2011 r. Minister Obrony Narodowej nie jest władny do ustalania warunków tego stosunku, w tym w obszarze uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych, a także ich wypłaty. Zatem w celu ustalenia zdolności kredytowej skarżącego żądanie należy kierować do aktualnego płatnika resortowych świadczeń emerytalnych – właściwego Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego. Ponadto skarżący wskazał, iż wnioskowane przez niego zaświadczenie pozwoli ustalić status służbowy skarżącego, należną i pobieraną wysokość uposażenia, od których istnienia zależy m.in. prawo do odprawy i innych należność związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, ich wysokości, organy właściwe do wypłaty. Potwierdzenie tych danych należy zatem w słusznym interesie prawnym skarżącego. W ocenie organu orzekającego, który to pogląd Sąd w niniejszej sprawie podziela, skarżący nie wykazał interesu prawnego w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Nie wskazał przepisu prawa, z którego wywodzi zasadność swego żądania. Natura prawna zaświadczenia ogranicza postępowanie wyjaśniające tylko do takich działań, które pozwolą na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Tymczasem, jak słusznie podniósł organ, skarżący w postępowaniu o wydawanie zaświadczenia dąży do uzyskania dokumentu interpretującego przepis prawa, na potrzeby rozstrzygnięcia sporu w sprawie należności z tytułu pełnienia służby i rozwiązania stosunku służbowego, co też strona przyznała w skardze. Nie można natomiast drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne (przyznać lub ograniczyć uprawnienia). Zaświadczenie nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni żadnych przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym. Natomiast sądowa kontrola takiego aktu odbywa się na podstawie całości akt postępowania administracyjnego, w tym akt personalnych, a więc dokumentów źródłowych, które dopiero mogą stanowić podstawę do wydania zaświadczenia. Zatem żaden przepis prawa materialnego, czy też procesowego, nie wymaga od strony, która dochodzi swych praw przez sądem w sprawie dotyczącej rozwiązania stosunku służbowego, prawa do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych (nie zostały prawomocnie zakończone sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1986/11, II SA/Wa 2051/11, II SA/Wa 11/12 ze skarg M. K.) dowodzenia zasadności swych twierdzeń poprzez przedstawienie zaświadczenia. Zatem, organ orzekający w sprawie dokonał właściwej oceny interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., co prawidłowo skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W związku z powyższym, Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego zawartych w jego skardze, w szczególności dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.