II SA/Wa 1231/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. ustalił [...] D. W. na dzień przyjęcia do służby, tj. [...] września 1991 r. łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 6 lat, 4 miesiące, 13 dni i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] września 2001 r. w wysokości 16%. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Skarżący złożył do Komendanta Głównego Policji odwołanie od decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2015 r. Komendant Główny Policji po rozpoznaniu odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wydając decyzję nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zgodnie z którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Komendant Główny Policji stwierdził, że organ I instancji powinien uwzględnić przedstawione wnioski Trybunału Konstytucyjnego i rozważyć na tle rozpatrywanej sprawy, czy zarówno zakres czasowy pozostawania w obrocie prawnym decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] (niespełna 11 lat), jak i jego skutki społeczno-gospodarcze w kontekście wadliwości tej decyzji wynikającej z mnogości uchybień i naruszeń prawa mogą stanowić o prymacie zasady zaufania obywatela do państwa (co skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r.) nad zasadą praworządności (nakazującą wycofanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...]). Po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] decyzją nr [...]z dnia [...] września 2015 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...]sierpnia 2004 r. W dniu [...] września 2015 r. (a zatem przed dniem wejścia do obrotu prawnego decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2015 r.) pełnomocnik [...]. D. W. złożył odwołanie od wskazanej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Uwzględniając powyższe Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na wniesienie przez pełnomocnika strony odwołania w dacie kiedy zaskarżona decyzja nie została skutecznie doręczona prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi. Na postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik [...] D. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 198/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił stronie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi wniesionej na postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. Na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik strony złożył zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OZ 1921/16 je oddalił. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA 198/16 odrzucił skargę na postanowienie nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. W dniu [...] kwietnia 2017 r. [...] D. W. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji wniosek "o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. numer [...] w przedmiocie uchylenia i przekazania sprawy prawa i świadczeń związanych z wysługą lat dla celów uposażeniowych". Zaskarżonej decyzji zarzucił między innymi rażące naruszenie prawa oraz brak podstawy prawnej do jej wydania. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Komendant Główny Policji przesłał powyższy wniosek wraz ze stanowiskiem oraz materiałami sprawy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W dniu 8 maja 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił Komendantowi Głównemu Policji do rozpatrzenia omawiany wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazując, że niniejsza sprawa ze względu na jej przedmiot pozostaje we właściwości organów Policji. W dniu [...] czerwca 2017 r. Komendant Główny Policji wydał decyzje nr [...], na podstawie której odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. D. W. zwrócił się, z zachowaniem ustawowego terminu, do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił m. in. naruszenie art. 19 Kpa w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, naruszenie art. 156 Kpa oraz niewłaściwe zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Ponownie rozpoznając sprawę, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę na treść przepisu art. 16 § 1 Kpa statuującego fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach określonych wprost w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których on odsyła. Jednym z trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Zgodnie zaś z powołanym art. 156 § 1 Kpa (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się natomiast nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 Kpa). Ponadto, na podstawie art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Stosownie do § 2 wskazanego przepisu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 158 § 1 Kpa, rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy organ wskazał, iż zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana przez Komendanta Głównego Policji, tj. przez właściwy organ. Uwzględniając, iż zgodnie z art. 127 § 2 Kpa właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy wskazano, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2015 r. był Komendant Główny Policji jako organ wyższego stopnia. [...]. D. W. w decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2015 r. został zaś w sposób prawidłowy pouczony o prawie wniesienia odwołania do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem organu, który wydał decyzję i z prawa tego policjant skorzystał. Nie budzi zatem wątpliwości autora skarżonej decyzji fakt, iż kwestionowana przez stronę decyzja została wydana przez organ właściwy, tym samym przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Odnośnie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak to czy naruszenie to ma charakter "zwykły" czy "rażący", bądź też czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W tym miejscu wyjaśniono, ze rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt VSA 86/92). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95). Decyzja jest natomiast wydana bez podstawy prawnej wówczas, gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy, wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wydanie decyzji zostało oparte na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 275/00 oraz z dnia 17 stycznia 2008 r" sygn. akt I FSK 115/07, por. też: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 627). Nadto dodano, że decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Nie może być domniemywane, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa. Jak zaś wyjaśnił organ, w niniejszej sprawie podstawę prawną wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. stanowił art. 138 § 2 Kpa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), na podstawie którego Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika [...]. D. W. od decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie natomiast z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Oznacza to między innymi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą wszystkich, przy czym nie tylko w zakresie objętym sentencją, ale też konkluzjami wynikającymi z ich uzasadnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 27/11). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż działanie organów państwa na podstawie prawa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto nastąpił znaczny upływ czasu od jej wydania. Ograniczenie zasady praworządności uzasadnia potrzeba stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą wadliwego aktu administracyjnego oraz zasada zaufania obywatela do państwa. Trybunał Konstytucyjny rozważył, w jakim zakresie ustawodawca dysponuje swobodą w określaniu relacji między - przewidzianą w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - zasadą praworządności (zasadą legalizmu), z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a - wynikającymi z art. 2 ustawy zasadniczej - zasadą pewności prawa i zasadą zaufania (lojalności państwa), z którymi powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i zasady pewności prawa i zaufania. Na gruncie zasady praworządności trzeba przy tym rozróżnić nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, od którego nie ma wyjątków, a tym samym zasada ta nie doznaje ograniczeń oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności, który może podlegać ograniczeniom, w tym z uwagi na zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę pewności prawa. Zasada praworządności jest zasadą instrumentalną względem zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, w tym sensie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest warunkiem koniecznym realizacji zasad pewności i zaufania. Podniesiono także, iż przedmiotowy wyrok ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, co oznacza, że wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona. Uwzględniając powyższe rozważania Komendant Główny Policji w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wskazał, iż organ I instancji, tj. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę uwzględni przedstawione wnioski Trybunału Konstytucyjnego i rozważy na tle rozpatrywanej sprawy, czy zarówno zakres czasowy pozostawania w obrocie prawnym decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] (niespełna 11 lat), jak i jego skutki społeczno-gospodarcze w kontekście wadliwości tej decyzji wynikającej z mnogości uchybień i naruszeń prawa mogą stanowić o prymacie zasady zaufania obywatela do państwa (co skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r.) nad zasadą praworządności (nakazującą wycofanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...]). Przedstawione w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. okoliczności w ocenie Komendanta Głównego Policji uzasadniały więc zastosowanie możliwości przewidzianej w art. 138 §2 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 Kpa może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez dokonania dodatkowych ustaleń nie jest możliwe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 728/10, LEX nr 602578). Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być bowiem sanowane w postępowaniu odwoławczym. Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 314/10, LEX nr 745212). Nieustalenie natomiast istotnych okoliczności faktycznych i prawnych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Reasumując Komendant Główny Policji w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdził, że podjęcie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze merytoryczno - reformacyjnym bez wątpienia naruszałoby opisaną w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W toku bowiem postępowania pierwszoinstancyjnego nie zostały wyjaśnione istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestie. Stąd też, w ocenie autora skarżonej decyzji na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wskazany jako podstawa prawna decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. art. 138 § 2 Kpa stanowił wystarczające umocowanie dla organu do działania polegającego na wydaniu wymienionej decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy miał możliwość wydania decyzji na wskazanej podstawie prawnej. Biorąc pod uwagę powyższe decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana zgodnie z dyspozycją cytowanego przepisu. Ponadto treść zaskarżonej przez [...]. D. W. decyzji nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa na podstawie której została wydana, jednocześnie nie narusza innych przepisów prawa. Stąd w ocenie organu w omawianej decyzji przesłanka rażącego naruszenia prawa nie występuje. Odnosząc się do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonych w 156 § 1 pkt 3-7 Kpa (tj. wobec decyzji: wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie; będącej niewykonalną w dniu jej wydania, gdy jej niewykonalność ma charakter trwały; która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa) autor skarżonej decyzji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie powyższe przesłanki nie występują. Zaskarżoną decyzję uznał więc tym samym za zgodną z prawem, natomiast zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2017 r. za nieuzasadnione. Skargę do tutejszego Sądu na decyzję administracyjną Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy prawnej decyzję tego organu nr [...] Komendanta Głównego Policji wywiódł D. W. stwierdzając, iż są to orzeczenia "naruszające przepisy prawa administracyjnego w sposób uniemożliwiający ich byt w obiegu prawnym, w szczególności poprzez wydanie orzeczeń nie zawierających usprawiedliwionych podstaw prawnych i faktycznym, z wadliwym przywołaniem art. 190 ustawy zasadniczej, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, a w tym zakresie naruszenie, poprzez niezastosowanie przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego, dotyczących możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niezgodność badanej normy prawnej z ustawą zasadniczą i nie uwzględnienia, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołuje faktyczne skutki wyłącznie na przyszłość, a nie stanowi orzeczenia nakazującego podjęcie przez organ czynności orzeczniczych, oraz brak zważenia, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji jest dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach, albowiem nie da się tu wywieść okoliczności konieczności przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie, ponad dokonane już przez Komendanta Głównego ustalenia, sprowadzające się wyłącznie do uzupełnienia uzasadnienia orzeczenia pierwszej instancji o przywołanie wyroku TK, co ma popierać wyłącznie wydanie orzeczenia identycznie rozstrzygającego, jak orzeczenie eliminowane z obiegu prawnego". Skarżący wniósł również o stwierdzenie nieważności decyzji numer [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2015 r. jako "właściwego i rozstrzygającego poprawnie i z wydaniem aktu opartego na istniejącej podstawie prawa do orzekania w sprawie o pozbawienie prawa przyznanego i uznanego decyzją ostateczną, mimo braku podstaw wzruszenia decyzji numer [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...]", oraz o "orzeczenie w zakresie nieważności postępowania i niedopuszczalności wydania w sprawie jakiegokolwiek orzeczenia administracyjnego, wzruszającego decyzję numer [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] i umorzenie postępowania w tym przedmiocie, wobec braku podstaw orzeczniczych, nie istnienia okoliczności, iż decyzja KPP wydana została z rażącym naruszeniem norm prawnych, oraz w związku z ustawowym zakazem eliminacji z obiegu prawnego decyzji, w okolicznościach, w których wywołała już nieodwracalne skutki prawne i faktyczne, a eliminacja decyzji w trybie nieważności prowadziła by do stwierdzenia, iż akt taki nie mógł być wykonywany, a był wykonywany od daty jego wydania, oraz w okolicznościach, w których postępowanie wyjaśniające po wszczęciu, winno prowadzić do jego umorzenia, wobec niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej unieważniającej decyzję KPP, względnie, w okolicznościach dopuszczających po wykazaniu i udowodnieniu, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa i wykazaniem tych naruszeń przepisów, do ewentualnego orzeczenia określonego w art. 158 par. 2 kpa." W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż nie sposób zgodzić się z przywołanymi przez skarżony organ okolicznościami faktycznymi i prawnymi, mającymi popierać wydane rozstrzygnięcie, a w tym wykazywanie, że eliminacja z obiegu prawnego decyzji numer [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie tylko była prawnie dopuszczalną od daty jej wydania, czy możliwa do jakiegokolwiek wzruszenia w faktycznie istniejących okolicznościach wydania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 r,, jako aktu wywołującego skutki prawne i w celu pozbawianie strony prawa podmiotowego uznanego i przyznanego przez właściwy organ, na podstawie i w oparciu o właściwe środki dowodowe zebrane dla potrzeb wydania decyzji numer [...] KRP w [...]. W zakresie zaskarżonej decyzji KGP i dla całokształtu sprawy w zakresie podstaw orzeczenia o wzruszeniu decyzji KRP w [...], w ocenie strony nie sposób też zgodzić się z uzasadnieniem orzeczenia KGP, w tym w okolicznościach, w których organ rozpoznając sprawę całkowicie pominął przywołana uchwałę NSA I OPS 2/12 - Uchwała NSA z dnia 2012-11-13 i w tym zakresie próby wywodzenia istnienia podstaw orzeczniczych, a wręcz próby wywodzenia, iż nakaz taki wydania decyzji administracyjnej, wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdy żadna norma prawna nie wskazuje, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi nakaz dla orzekania decyzją administracyjna, a nie stanowi, jak to wynika wprost z norm ustawowych, wyłącznej podstawy wznowienia postępowania administracyjnego i to wyłącznie na wniosek strony, gdzie stroną w takim postępowaniu nie może być organ, czy jego funkcjonariusz, jeśli sprawa nie dotyczy jego sprawy. Skarżący zwrócił też uwagę, że nie może ponowić negatywnych skutków błędnych działań swojego pełnomocnika. W ocenie strony nie znajduje w sprawie zasadności przywołanie art. 138 kpa, oraz jako podstawy prawnej orzeczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a w tym zakresie zasadności przekazania sprawy organowi pierwszej instancji, w celu jedynie uzupełnienia uzasadnienia. W zakresie art. 138 organ może przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, lecz jest to wyłącznie podstawa wyjątkowa, stanowiąca szczególne odstępstwo od zasady dwuinstancyjności każdego postępowania administracyjnego i zasady szybkości działań organów administracji państwa. Tym samym jak jest to utrwalone w orzecznictwie, organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę merytorycznie, szczególnie, gdy w sprawie ustalił okoliczności faktyczne, prawne, dające w jego ocenie podstawy do wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, z równoczesnym uwzględnieniem podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej o wzruszeniu decyzji ostatecznej, w związku z dokonanymi ustaleniami w postępowanie w sprawie prawa do nagrody jubileuszowej. Takie okoliczności wskazują w ocenie strony na okoliczność, że czynność przekazania nie miała na celu przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, a jedynie czynność przekazania, w celu skomplikowania sprawy i ewentualnego usiłowania wykazania działań prawnych, wcale nie zmierzających do zgodnego z literą prawa rozpoznania sprawy, oraz w zakresie próby przełożenia odpowiedzialności na organ niższego szczebla, z równoczesnym faktycznie orzekaniem poprzez nakazanie w szczególnym stosunku podległości służbowej i bez podstawy prawnej, wobec braku przepisu upoważniającego wydanie decyzji administracyjnej wzruszającej decyzję ostateczną, przy zastosowaniu jako podstawy prawnej decyzji wbrew normom ustawowym, wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który to wyrok nie jest przepisem możliwym dla uznania go za nakaz prawny. Nie jest zrozumiałe dla strony to, że z jednej strony organ usiłuje wywodzić okoliczność wydania decyzji w sprawie wzruszenia decyzji KRP w [...] z nakazu z wyroku TK, a później wywodzi, że wydano ją faktycznie z rażącym naruszeniem prawa, albowiem bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem nakazu przeprowadzenia postępowania administracyjnego, czyniąc konstytutywność przeprowadzenia postępowania, którego nie przeprowadzono, oraz zastosowanie dla ponownego rozpoznania nowej podstawy prawnej z art. 190 ustawy zasadniczej i wyroku TK, jako nakazu prawnego podjęcia postępowania administracyjnego bez zważenia, że nowe podstawy prawne muszą prowadzić do umorzenia postępowania i wszczęcia nowego postępowania administracyjnego i zawiadomienia strony o jego wszczęciu, z zastosowaniem konstytutywnych przepisów z art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa, gdzie jednakże decyzja numer [...] jednak miała prowadzić do innej czynności, czy faktycznego wydania orzeczenia uzupełnionego, przy zmianie podstaw prawnych, zatem zmiany zakresu prawnego postępowania, którego nadal brak przed pierwszą instancją, a organ pierwszej instancji nadal utrzymuje, a chce to podtrzymać II instancja, czyli Komendant Główny Policji, że jednak działania strony przed pierwszą instancją nie mają żadnego znaczenia, a organ nie musi pouczyć strony o prawach, uprawnieniach, konsekwencjach niestosowania się do pouczeń organów, czy konstytutywnego zakresu nakazu z art. 9 kpa i orzekania faktycznie z niedopełnieniem zakresu uznania administracyjnego, wykazania racji, właściwego zastosowania się do nakazów prawem określonych, czy przekładaniem poleceń, lub wytycznych organu i f-szy wyższego szczebla, nad normami i nakazami ustawowymi. Tym samym wykładnia rozszerzająca i właściwie uzupełnianie i to jeszcze niekompletne decyzji numer [...] przez KGP nie może być uznane za słuszne i zgodne z prawem, w szczególności, gdy w chwili obecnej strona nie będąca kwalifikowanym prawnikiem i z pomocy kwalifikowanego prawnika nie korzystająca, może być przez organ pozbawiona nakazanej prawem ochrony przez kwalifikowany organ i w celu wykorzystania przez organ swojego profesjonalizmu na szkodę strony w zawiłościach prawa administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie w ww. przedmiocie dotyczyło materii wyjątkowej. Wynikiem stwierdzenia nieważności jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnej decyzji administracyjnej, i to ze skutkiem ex tunc. Taki skutek łamie zaś podstawową zasadę postępowania administracyjnego jaką jest trwałość prawomocnych decyzji administracyjnych. Stąd więc materię faktyczną, podlegającą ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, należy badać w sposób wyjątkowo wnikliwy, pamiętając o nadzwyczajności przedmiotowej instytucji prawnej. Powoduje to także taki skutek, że stwierdzania nieważności należy dokonywać wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdzie zaistnienie przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. nie budzi najmniejszych wątpliwości. Podkreślenia wymaga także fakt, iż wady decyzji wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności wynikające z przepisów odrębnych mają charakter materialnoprawny. Występowanie tych wad powoduje skutek w postaci ułomnego stosunku prawnego. Istniejące wady tkwią zaś w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jak i w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Pamiętać należy, iż nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad następuje w drodze wznowienia postępowania. Nadto, z uwagi na to, że wady występują w samej decyzji, postępowanie, w wyniku którego została ona wydana może okazać się prawidłowe pod względem prawnym. Stąd w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ocenie podlega sama decyzja i skutki prawne jakie wywołała. Ocenie nie poddaje się zaś postępowania poprzedzającego wydanie ocenianej decyzji. Przenosząc powyższe stwierdzenia na realia niniejszej sprawy uznać należało, iż skarżona decyzja nie narusza prawa. Organ przed jej wydaniem, dokonał bowiem rzetelnego zbadania kwestionowanej w trybie nieważnościowym przez stronę decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2015 r. z uwzględnieniem wszystkich przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 K.p.a. Badanie to, jak też wnioski, jakie wysnuł z niego organ, pozostawały w zgodzie z obowiązującym prawem, jak i ugruntowanym orzecznictwem Sądów administracyjnych. Komendant Główny Policji trafnie przyjął, że badane rozstrzygnięcie z [...] lipca 2015 r. nie spełnia żadnej z przesłanek art. 156 K.p.a. mogących świadczyć o wydaniu jej w trybie nieważności. W szczególności organ zasadnie przyjął w skarżonym rozstrzygnięciu, że oparcie kwestionowanej decyzji na normie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, nie naruszało obowiązujących norm prawnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądów administracyjnych, jak również z ugruntowanymi poglądami doktryny, rażące naruszenie prawa będzie wyrażało się w oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, czy też w jawnej sprzeczności wynikającej z zestawienia przepisu prawa z treścią decyzji. Aby więc można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, muszą zostać spełnione dwie przesłanki. Przepis prawa mający być przedmiotem naruszenia winien być sformułowany w sposób jasny, klarowny, nie wymagający dokonywania jego wykładni. Nadto proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z przepisem prawa, musi prowadzić do konkluzji, że rozstrzygnięcie zostało dokonane wbrew jasnym regulacjom danej normy prawnej. Takim oczywistym co do interpretacji przepisem z całą pewnością nie jest zaś norma art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten doczekał się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielu interpretacji. To samo więc już świadczy o tym, że przepis ten budził i budzi wątpliwości w zakresie rozumienia woli ustawodawcy w nim wyrażonej. W takiej więc sytuacji, nie sposób przyjąć, że mogło dojść do rażącego naruszenia tego przepisu. Wielość jego wykładni jest bowiem najlepszym dowodem tego, iż można go rozumieć w różny sposób. Tym samym brak jest podstaw dla przyjęcia, że opierając rozstrzygnięcie o taki przepis, możliwe jest osiągnięcie skutku w postaci oczywistej sprzeczności pomiędzy decyzją a treścią spornej normy prawnej. Stanowisko zbieżne z powyższym, iż niemożliwym jest stwierdzenie nieważności przepisu niejasnego, zaprezentował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 862/09 stwierdzając, że: "skoro treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nasuwa wątpliwości interpretacyjne, to wykluczony jest zarzut skarżącego, rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.". Dodatkowo zwrócić należy uwagę na to, że oceniany przez pryzmat rażącego naruszenia prawa przepis art. 138 § 2 K.p.a. dotyczy materii uznaniowości organu. Organ odwoławczy może bowiem uchylić skarżoną decyzję, lecz nie musi tego uczynić. Przy rozstrzygnięciach opartych na przepisach nie stanowiących związania dla organów, dopatrzenie się rażącego naruszenia prawa rodzi zaś dodatkowe trudności, co sprawia, iż w tych wypadkach stwierdzenie rażącego naruszenia prawa stanowi szczególnie wyjątkową sytuację. Zaistnieć więc by ona mogła na dobrą sprawę tylko wtedy, gdyby organ uchylając rozstrzygnięcie pierwszo instancyjne, nie wskazał żadnej przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Taka zaś okoliczność nie miała miejsca w realiach faktycznych niniejszej sprawy. Organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, nakazał mu bowiem dokonanie analizy możliwości stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] września 2004 r. pod kątem upływu znacznego okresu czasu od wydania tego rozstrzygnięcia. W ocenie tutejszego Sądu organ odwoławczy słusznie zaś podjął taką decyzję, gdyż gdyby sam przystąpił do badania tej kluczowej dla toczącego się postępowania kwestii, to pozbawiłby stronę możliwości oceny tej problematyki w postępowaniu dwuinstancyjnym. Naruszyłby więc podstawową zasadę postępowania administracyjnego, znajdującą swoje umocowanie w przepisach Ustawy Zasadniczej. Na marginesie wyjaśnić należało, iż stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice te, co do zasady określa zaś przedmiot skarżonego rozstrzygnięcia organu. Inaczej rzecz ujmując, Sąd rozpoznając skargę na konkretny akt administracyjny może wypowiadać się co do poprawności działania organu, lecz wyłącznie w takim zakresie, jakiego dotyczył ów akt. Stąd też, tutejszy Sąd nie mógł rozstrzygać w zakresie wniosku skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności innej decyzji – tj. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] maja 2015 r. jak też w zakresie wniosku skargi dotyczącego "orzekania w zakresie nieważności postępowania i niedopuszczalności wydania w sprawie jakiegokolwiek orzeczenia wzruszającego decyzję z 2004 r.". W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).