II SA/Wa 13/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, , Protokolant referent stażysta Marta Stec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę Przedmiotem skargi A. S. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt sprawy wynika, w dniu [...] września 2023 r. Skarżąca złożyła wniosek do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w dniu [...] marca 2023 r. doznała pęknięcia tętniaka i wylewu podpajęczynówkowego, a w konsekwencji stała się niezdolna do samodzielnej egzystencji. Okoliczność ta została potwierdzona w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2023 r. Podniosła, że decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił jej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy wobec braku wymaganego okresu ubezpieczenia. Wskazała, że nie posiada stałego źródła dochodu, otrzymuje świadczenia w ramach programu 500+ na córkę oraz zasiłek pielęgnacyjny, który nie wystarcza na pokrycie kosztów opieki lekarskiej, zakupu leków, rehabilitacji. Wraz z mężem ponosi koszty udzielonego w 2010 r. kredytu mieszkaniowego oraz bieżące koszty utrzymania. Sytuacja ta wymaga uzyskania dodatkowego źródła dochodu ponad zarobki uzyskiwane przez męża z prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm.), dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ powołał art. 83 ww. ustawy. Wskazał, że przyznanie renty na podstawie ww. przepisu jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Przy czym przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Organ podkreślił, że warunki określone w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powołując się na dokumentację znajdującą się w aktach rentowych organ stwierdził, że na przestrzeni 44 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentowano tylko 12 lat i 6 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych Skarżącej. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych.  Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2002-2012, 2015-2016, 2017-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez Skarżącą zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec Skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona u Skarżącej dopiero od dnia [...] marca 2023 r. Nie istniały zatem, do tego dnia, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] października 2023 r. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przesłanka "szczególnych okoliczności" określona w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS dotyczy tylko ubezpieczonego i ma na celu wykazanie uzasadnionych powodów, dla których nie zostały spełnione warunki nabycia przez niego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Za okoliczność szczególną, z powodu której ubezpieczony nie wypracował prawa do świadczenia na zasadach ogólnych, można uważać tylko takie zdarzenie bądź stan, które wykluczają aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Inaczej mówiąc, gdyby to zdarzenie nie nastąpiło, to ubezpieczony mógłby spełnić w przyszłości warunki do uzyskania renty lub emerytury. Szczególne okoliczności będące przyczyną niespełnienia warunków nabycia prawa do świadczenia to zatem zdarzenia, które w sposób niezawiniony uniemożliwiły ubezpieczonemu spełnienie warunków. W przedmiotowej sprawie Prezes ZUS wskazał na brak osiągnięcia odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego. Stanowisko organu przeczy wyjątkowości wskazanej normy prawnej, której celem jest wsparcie osoby nie będącej w stanie osiągnąć żadnych przychodów. Skarżąca podniosła, że schorzenie jakiego doznała w dniu [...] marca 2023 r. skutkowało niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a w konsekwencji niezdolnością do podejmowania aktywności skutkującej powstaniem ubezpieczania społecznego. Podkreśliła, że w okresie pozostawania jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, sprawowała opiekę nad małoletnimi dziećmi, zajmując się gospodarstwem domowym. W ocenie Skarżącej zaskarżona decyzja nie została poprzedzona szczegółową analizą stanu faktycznego i pomimo uznaniowego charakteru decyzji administracyjnej w tej sprawie organ nie przedstawił wystarczających argumentów, które pozwoliłyby przyjąć, że podjęte rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Rozpatrując skargę wedle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w ww. przepisie przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a jego przyznanie przez Prezesa ZUS następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki te zostały spełnione należy do organu, który musi ustalić istotne okoliczności faktyczne oraz poddać je należytej analizie czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 124 ww. ustawy). Sądowa kontrola decyzji uznaniowej, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontrolując decyzję uznaniową sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organ administracji - wypełniając treści kryteriów słusznościowych czy celowościowych - realizuje określoną politykę stosowania prawa administracyjnego. W konsekwencji, w sprawach uznania administracyjnego sąd bada, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. W sprawie nie jest kwestionowane, że Skarżąca – A. S. w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie mogła podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy (lekarz orzecznik ZUS ustalił całkowitą niezdolność do pracy ww. od dnia [...] marca 2023 r. do dnia [...] czerwca 2024 r.) a ponadto nie posiadała niezbędnych środków utrzymania (działalność gospodarcza prowadzona przez męża Skarżącej za rok 2023 r. przyniosła stratę, zaś inne źródła utrzymania Skarżącej stanowił zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł oraz świadczenie uzupełniające 500+, a więc łącznie kwota niższa od wysokości najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy, które to świadczenie w dacie orzekania przez organ wynosiło 1588,44 zł brutto (art. 85 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Ocenie Sądu podlegały zatem ustalenia organu co do wystąpienia w sprawie "szczególnych okoliczności", z powodu których Skarżąca nie nabyła świadczenia w zwykłym trybie. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania ww. przepisu uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3883/21; CBOSA). Co istotne, zaistnienie tego rodzaju zdarzenia bądź stanu winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 37/20; CBOSA). W ocenie Sądu, Prezes ZUS zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie zostały wykazane "szczególne okoliczności", z powodu których Skarżąca nie spełniła warunków do uzyskania renty w "zwykłym" trybie. Z akt sprawy wynika, że na przestrzeni 44 lat życia Skarżąca udokumentowała 12 lat i 6 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem ustalenia całkowitej niezdolności do pracy (niezdolność do pracy powstała po upływie 6 miesięcy i 15 dni od ostatniego ubezpieczenia), zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 4 lata, 6 miesięcy i 3 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Z akt sprawy nie wynika, aby w odnotowanych przez organ przerwach w ubezpieczeniu, tj. w latach 2002 - 2012, 2015 - 2016, 2017 - 2019 wobec Skarżącej była orzeczona całkowita, czy choćby częściowa, niezdolność do pracy. W toku postępowania administracyjnego nie została przedstawiona jakakolwiek dokumentacja medyczna wskazująca na zły stan zdrowia Skarżącej, który mógłby uniemożliwić jej wykonywanie zatrudnienia przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy. Skarżąca podnosiła również, że na terenie zamieszkania panowało wysokie bezrobocie. Jednakże sama trudna sytuacja na rynku pracy i zjawisko bezrobocia nie stanowią okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS usprawiedliwiających niewypracowanie wymaganego okresu w celu uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009r., sygn. akt II SA/Wa 1008/09, publ. CBOSA). Skarżąca podnosiła, iż organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że w czasie gdy pozostawała osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, opiekowała się małymi dziećmi i zajmowała się gospodarstwem domowym. Jednakże opieka nad członkami rodziny stanowi życiowy wybór pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i poświęceniu się opiece, a kontynuowaniem zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień emerytalno-rentowych, wynikających z ubezpieczenia społecznego. Sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi nie można zatem uznać za okoliczność niezależną od woli Skarżącej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 37/20), argumentacja przyczyny braku aktywności zawodowej wyprowadzanej z konieczności sprawowania opieki nad (...) członkami rodziny nie pozwala na przyjęcie, że przywołane okoliczności mogły być uznane za mogące usprawiedliwić brak podjęcia pracy, a tym samym nabycia uprawnień do świadczenia (...) w trybie zwykłym. W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, że organ nie miał podstaw by przyjąć, że przyczyną braku uprawnień Skarżącej do uzyskania renty w trybie zwykłym był stan zdrowia bądź inne, niezależne od jej woli, obiektywne zdarzenia zewnętrzne. Z akt sprawy nie wynika również, aby Skarżąca w okresach pozostawania poza ubezpieczeniem aktywnie poszukiwała pracy w celu wypracowania stażu ubezpieczeniowego uprawniającego do nabycia uprawnień do świadczenia na ogólnych zasadach. Sąd dostrzega okoliczność, że Skarżąca legitymuje się relatywnie długim stażem ubezpieczeniowym (udokumentowała 4 lata, 6 miesięcy i 3 dni okresów składkowych i nieskładkowych zamiast 5 lat tych okresów w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy). Nie jest to jednak okoliczność, która mogłaby mieć istotny wpływ na podjętą przez organ decyzję. Kluczowe w sprawie jest bowiem to, że okres brakujący do wymaganego, 5-letniego stażu ubezpieczeniowego, nie jest skutkiem szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, czyli okoliczności obiektywnych, niezależnych od woli Skarżącej, na które nie miała ona wpływu i którym nie mogła zapobiec. Jakkolwiek Skarżąca stała się osobą niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji, to jednak sam ten fakt nie stanowi "szczególnej okoliczności", o której mowa w ww. przepisie, a która miałaby usprawiedliwić brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Istota omawianego przepisu polega na tym, że wnioskodawca, aby uzyskać świadczenie w drodze wyjątku, musi wykazać, że w ostatnim 10-leciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy nie jest w stanie udokumentować 5-letniego okresu ubezpieczeniowego z powodu "szczególnych okoliczności" wynikających bądź z całkowitej niezdolności do pracy, bądź z innych uzasadnionych, wyjątkowych przyczyn. Takie przyczyny w niniejszej sprawie nie zostały jednak wykazane. Natomiast aktualny stan zdrowia Skarżącej oraz ustalona czasowa, całkowita niezdolność do pracy nie stanowią okoliczności, które podlegałyby ocenie w kontekście uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w zwykłym trybie. Orzeczenie o niezdolności do pracy pozwala jedynie ustalić moment, od którego Skarżąca nie miała możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym wypracowania dłuższego stażu ubezpieczeniowego. Analogiczny pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4314/21; z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1831/22; z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 645/23 (publ. CBOSA). Z przedstawionych wyżej powodów skarga nie podlegała uwzględnieniu. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bowiem organ nie miał podstaw do podjęcia odmiennego w swej treści rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy. Spoczywający na organie administracji obowiązek poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych nie zwalnia bowiem wnioskodawcy od przedstawiania dowodów na okoliczność zaistnienia określonych przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W prawie administracyjnym istnieje zasada oficjalności obligująca organ do zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności podnoszone przez stronę. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1282/10 (publ. CBOSA), "w postępowaniu o świadczenie w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem". Skarżąca takich dowodów nie przedstawiła, zaś ustalenia organu, poczynione zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., prowadzą do wniosku, że brak wypracowania przez Skarżącą 5-letniego stażu ubezpieczeniowego w ostatnim 10-leciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy nie było następstwem wystąpienia szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Końcowo, odnosząc się do powoływanej w toku postępowania trudnej sytuacji materialnej Skarżącej w dacie wydania zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie może ona skutkować przyznaniem renty rodzinnej w drodze wyjątku. Omawiane świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb ze względu na aktualną, trudną sytuację materialną i zdrowotną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego, w zakresie wymaganego okresu ubezpieczenia, niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych z powodu zaistnienia szczególnych okoliczności. Takie okoliczności, jak wynika z powyższych rozważań, nie miały miejsca w rozpatrywanej sprawie. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.