II SA/Wa 1311/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: Prezesem ZUS, organem), decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwaną dalej: K.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania W. Z. renty w drodze wyjątku. Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] września 2022 r. W. Z. zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, wskazując na liczne choroby skutkujące niezdolnością do pracy oraz brak środków do życia. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 ze zm.), zwaną dalej: ustawą o emeryturach i rentach z FUS, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS podnosząc, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ wskazał, iż jak wynika z dokumentacji sprawy, orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] stycznia 2023 r. wnioskodawca nie został uznany za osobę niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, tj. warunku całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyznania wnioskodawcy wnioskowanego świadczenia. Organ zaznaczył jednocześnie, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, z tym, że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca nie zgodził się z treścią wydanej decyzji. Wyjaśnił, że z opinii sądowo-Iekarskiej z dnia [...] listopada 2022 r. wynika, iż stracił całkowicie zdolność do pracy fizycznej, którą wykonywał przez większość życia. Podał też, że ma liczne schorzenia (dolegliwości kręgosłupa i wadę wrodzoną kręgosłupa, depresję, nerwicę lękową, nerwicę mięśniową, arytmię, niedokrwienie, miażdżycę wieńcową i nadciśnienie), które powodują, że nie może podjąć żadnej pracy. Jest niezdolny do pracy. Wyjaśnił również, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Od listopada 2023 r. pozostaje bez środków utrzymania. Jego żona pobiera emeryturę w wysokości 1.900 zł, która nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Koszty leczenia i utrzymania ich obojga pochłaniają całkowicie powyższą kwotę, wskutek czego musi zadłużać się u osób trzecich. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2024 r. o odmowie przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Jednocześnie podniósł, że orzeczeniem z dnia [...] maja 2024 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił brak niezdolności do pracy wnioskodawcy. Zatem w przypadku wnioskodawcy nie wystąpiła przesłanka niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy i jest to okoliczność, która eliminuje go z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Organ wyjaśnił też, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (art. 14 ust. 3 ww. ustawy). Prezes ZUS jest natomiast związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, a przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ wyjaśnił też ponownie, że podnoszone przez wnioskodawcę trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W konsekwencji Prezes ZUS stwierdził, iż po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, brak jest podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję Prezesa ZUS skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2024 r. w całości, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez wadliwe przyjęcie, że nie spełnia przesłanek kwalifikujących go do objęcia świadczeniem, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż spełnia wymagane przepisem przesłanki; 2. art. 7, art. 9, art. 10, art. 80, art. 107 K.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania wadliwej i nieuzasadnionej decyzji przez organ. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że spełnia przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS warunkujące przyznanie renty w drodze wyjątku. Zarzucił, że organ nie prowadził postępowania w sposób prawidłowy, gdyż pominął liczne okoliczności związane z jego stanem zdrowia. W ocenie skarżącego przedstawione przez niego zaświadczenia lekarskie i dokumentacja medyczna wykazują ponad wszelką wątpliwość, że nie może podjąć pracy. W dalszej części skargi skarżący wymienił szereg schorzeń, na które się leczy, a które powodują, że nie może podjąć pracy. Zaznaczył też, że jego sytuacja jest bardzo trudna, gdyż od listopada 2023 r. pozostaje bez środków do utrzymania. Podniósł też ponownie, że jego żona pobiera emeryturę w kwocie 1.900 zł, która nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Koszty leczenia i utrzymania pochłaniają całkowicie powyższą kwotę, wskutek czego musi się zadłużać u osób trzecich. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz dostatecznie i w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Zgodnie natomiast z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Lekarz orzecznik ZUS prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] maja 2024 r. ustalił zaś, że skarżący nie jest niezdolny do pracy. Przesłanka braku możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowita niezdolność do pracy lub wiek wprost (expressis verbis) wynika natomiast z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2025 r. podtrzymał wniesioną przez skarżącego skargę, wnosząc o uchylenie wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. W ocenie pełnomocnika organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., gdyż winien dopuścić i poddać ocenie zgromadzone w aktach opinie biegłych sądowych sporządzone przez M. W. oraz K. I.. Dopiero tak zgromadzony w sprawie pełny materiał dowodowy powinien stanowi podstawę do wydania decyzji przez Prezesa ZUS. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 K.p.a. dowodem w postępowaniu administracyjnym jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a takim dowodem jest niewątpliwie opinia biegłego sądowego. W świetle powyższego należy uznać, iż organ w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia art. 80 i art. 81 K.pa. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów dokonanej wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ naruszył także art. 10 K.p.a. nie informując skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie została spełniona przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określona w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż skarżący nie może być uznany za osobę, która nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że skarżący, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał ukończone 58 lat, nie osiągnął jeszcze ustawowego wieku emerytalnego mężczyzn. Nie ma też orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2024 r. ustalające, że skarżący nie jest niezdolny do pracy. Skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu od powyższego orzeczenia do komisji lekarskiej ZUS, a zatem stało się ono prawomocne. Prezes ZUS orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie mógł natomiast prowadzić samodzielnie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu podważenie wniosków wynikających z orzeczenia wydanego przez właściwy do stwierdzania niezdolności do pracy organ. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia, o ile odpowiada ono wymogom formalnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 95/17 publ. CBOSA). Ustalenia dokonane przez lekarza orzecznika ZUS w prawomocnym orzeczeniu z dnia [...] maja 2024 r. były zatem wiążące dla Prezesa ZUS. Słusznie bowiem organ wskazuje, że zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z FUS podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Także Sąd w ramach kontroli decyzji Prezesa ZUS nie ma uprawnień do określenia stanu zdrowia skarżącego, czy też nakazywania wydania orzeczenia o stanie zdrowia skarżącego określonej treści. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. To zaś wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca decyzja z dnia [...] marca 2024 r. nie naruszają prawa. Organ poczynił prawidłowe ustalenia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz swe stanowisko należycie uzasadnił - zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowo stwierdził, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uwarunkowane jest łącznym spełnieniem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Brak spełnienia przez skarżącego przesłanki niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, wyłącza natomiast możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, publ. LEX nr 1286271; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 842/11, publ. LEX nr 1081058). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, publ. LEX nr 1070853). W niniejszej sprawie nie wykazano jakich to czynności procesowych skarżący nie mógł podjąć z uwagi na powyższe uchybienie organu. Nie wykazano tym samym istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a., a wynikiem niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.