II SA/Wa 1374/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2025 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Międzyzakładowy Związek Zawodowy Związkowa [...] w Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej "Skarżącym") pismem z [...] kwietnia 2024r., na podstawie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."), zwrócił się do Ministra Finansów (zwany dalej "Ministrem") o udostępnienie informacji publicznej o wysokości mnożnika kwoty bazowej służącego ustaleniu wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku [...] Departamentu [...] Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów (zwany dalej "[...]") oraz wysokości mnożnika dodatku funkcyjnego na ww. stanowisku, na dzień [...].01.2024r. Wskazał również, że odpowiedź na ww. wniosek należy przesłać drogą elektroniczną z powołaniem się na numer niniejszego pisma. 2. Minister pismem z [...] kwietnia 2024r. poinformował Skarżącego, że z uwagi na konieczność analizy danych i przygotowanie ich do udostępnienia zgodnie z wnioskiem, przewidywany termin załatwienia sprawy to [...] maja 2024r. 3. Minister decyzją z [...] maja 2024r. odmówił Skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej, powołując się na art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024r. poz. 572 dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał m.in., że informacja o wynagrodzeniu jest bez wątpienia informacją o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a więc informacją o sprawach publicznych (wyroki NSA o sygn. akt: III OSK 930/21, OSK 578/19). Minister dla zapewnienia jawności wydatków na wynagrodzenia za pracę, może przekazać wyłącznie dane zbiorcze o wysokości wydatków publicznych poniesione na wynagrodzenia dla pracowników i tylko w sytuacji braku możliwości identyfikacji konkretnej osoby. Podanie wysokości mnożnika kwoty bazowej służącego ustaleniu wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku [...] oraz wysokości mnożnika dodatku funkcyjnego na tym stanowisku spowoduje identyfikację wynagrodzenia osoby zatrudnionej na ww. stanowisku, gdyż stanowisko to zajmuje tylko jedna, konkretna osoba. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje na prywatność osoby fizycznej, jako przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej, do której prawo wynika wprost z Konstytucji RP. Minister po odwołaniu się do art. 47 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz stanowiska judykatury (wyroki: NSA o sygn. akt I OSK 2130/15, TK o sygn. akt: U 5/97, K 21/96, K 11/02, K 17/05) i poglądów doktryny (M. Safian L. Bosek Konstytucja RP, t.1 komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016) wskazał, że skoro sytuacja majątkowa jest wymieniana w zakresie informacji mieszczących się w pojęciu prawa do prywatności, to w sferze prywatności mieści się również wynagrodzenie za pracę otrzymywane przez daną osobę, będącą dochodem i kształtujące jej sytuację majątkową. TK wyraził pogląd, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, nie istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Minister powołał się również na wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2130/15, wskazując, że wyjątek określający zawężenie ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej zawarty w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., jak każdy wyjątek – powinien być interpretowany ściśle, co oznacza, że wykładnia kategorii "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie może w konsekwencji prowadzić do uczynienia iluzoryczną zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze. Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji", a nie ich rozmywaniu. Minister w związku z tym przyjął, że przesądzenie, że dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony do prywatności. Musi istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Zdaniem Ministra żądane przez Skarżącego informacje o wysokości ww. mnożnika kwoty bazowej służącego ustaleniu wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku [...] oraz wysokości mnożnika dodatku funkcyjnego na ww. stanowisku, na dzień [...].01.2024r. nie mają związku z pełnioną funkcją i należą do strefy życia prywatnego, a nie publicznego, więc podlegają ochronie cywilnoprawnej, jak o dobro osobiste pracownika oraz ochronie danych osobowych, do których zaliczane są informacje o tożsamości ekonomicznej osoby, której dane dotyczą. Żądane informacje nie mają związku z działalnością publiczną, a wypłacanie wynagrodzenia ze środków publicznych nie powoduje, że upublicznieniu podlega wysokość indywidualnego wynagrodzenia. Kształtowaniu wynagrodzeń w ministerstwie na podstawie obowiązujących przepisów prawnych, w tym informacje o wysokości tych wynagrodzeń, w tym mnożnika wynagrodzenia zasadniczego i mnożnika dodatku funkcyjnego zapewniają w sposób wystarczający jawność wynagrodzeń. W obowiązujących przepisach określony jest przedział, w jakim można ustalić indywidualne wynagrodzenie pracownika zatrudnionego na stanowisku ww. [...]. Informacje o kształtowaniu wynagrodzeń są jawne przez publikację przepisów określających te wynagrodzenia w Dz.U. Zdaniem Ministra nie spełniono przesłanki niezbędności dla zapewnienia transparentności życia publicznego, gdyż znajomość składników indywidualnego wynagrodzenia pracownika zatrudnionego na stanowisku [...] nie jest niezbędne do sprawowania kontroli społecznej nad wydatkami ze środków publicznych na wynagrodzenia za pracę i ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Kontrola prawidłowości postępowania Ministra, jak pracodawcy, jest zapewniona na mocy art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. 2024r., poz. 97) i NIK, a ponadto mechanizmy kształtowania wynagrodzeń w sferze budżetowej są określone ustawowo (ustawa z 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023r., poz. 2692 ze zm.), w tym waloryzacja. Minister zwrócił też uwagę, że stanowisko ww. [...] jest stanowiskiem w korpusie służby cywilnej (art. 3 pkt 3 ustawy z 21 listopada 2008r. o służbie cywilnej – Dz.U. z 2024r., poz. 409, zwana dalej "u.s.c."), więc pracodawca jest ograniczony w kształtowaniu jego wysokości (limity), które przewidziano w 3 aktach prawnych (u.s.c.; rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 29 stycznia 2016r. w sprawie określania stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczególnych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej – Dz.U. z 2022r., poz. 2024, zwane dalej "rozporządzeniem"; ustawie budżetowej na rok 2024r. z 18 stycznia 2024r. (Dz.U. poz. 122, zwana dalej "u.b."). Skoro kwoty, w ramach których mieści się wynagrodzenie [...] są znane (jawne w ramach kwot minimalnych i maksymalnych), to udostępnienie informacji o indywidualnych mnożnikach, na podstawie których można ustalić konkretne wynagrodzenie nie jest niezbędne do zapewnienia transparentności życia publicznego. Skoro to przepisy kształtują i limitują wynagrodzenie [...], to żądane mnożniki są związane nie z treścią pełnionej funkcji publicznej, lecz z treścią przepisów. Dane do wyliczenia kwot na stanowisku [...] są znane i ogólnie dostępne, bo składowe elementy działania arytmetycznego niezbędne do jego wykonania znajdują się w przepisach powszechnie obowiązujących (art. 85 ust. 3, art. 87 ust. 1 u.s.c., ww. rozporządzenie). W dacie wskazanej we wniosku była to kwota bazowa 2628,54 zł (art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.b.), zaś mnożniki kwoty bazowej służące do ustalania wysokości wynagrodzenia zasadniczego w przedziale 2,0-8,0 (zał. 2 do ww. rozporządzenie), więc wynagrodzenie mieściło się w kwotach 5257,08 zł do 21.028,32 zł. Natomiast mnożniki kwoty bazowej służące do ustalania dodatku funkcyjnego znajdują się w zał. 2 ww. rozporządzenia i na ich podstawie dodatki funkcyjne dla osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej mieszczą się w przedziale od 525,71 zł do 5.388,51 zł. Minister wskazał ponadto, że wydając decyzję odmowną wziął też pod uwagę zwiększenie ryzyka wystąpienia działań korupcyjnych podejmowanych przez podmioty zewnętrzne w związku z ujawnieniem żądanych informacji. Ujawnienie żądanej informacji, na podstawie której możliwe jest ustalenie składników indywidualnego wynagrodzenia ułatwi analizę i przygotowanie propozycji korupcyjnych wobec [...] i może stać się on przedmiotem prób oddziaływania zewnętrznego. Minister wskazał też, że w sprawie istnieje też możliwość identyfikacji osoby objętej wnioskiem i to nie tylko przez Skarżącego, ale i inne podmioty, więc w sprawie należało wziąć pod uwagę motyw 26 i art. 4 pkt 1 RODO i skorzystać z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Realizacja wniosku Skarżącego stanowiłaby, w ocenie Ministra, naruszenie prawa do prywatności oraz związanych z prawem do prywatności dóbr osobistych i danych osobowych w zakresie tożsamości ekonomicznej pracownika zatrudnionego na wymienionym we wniosku stanowisku, bowiem w sposób nieuprawniony Minister zastosowałby wyjątek określony w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wobec czego żądana informacja nie podlega udostępnieniu. 4. Skarżący [...] czerwca 2024r. złożył do Ministra wniosek ponowne rozpatrzenie ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie zgadzając się z argumentami zawartymi w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2024r. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników, zatrudnionym na określonym stanowisku, a także składników tego wynagrodzenia (por. wyroki NSA o sygn. akt: III OSK 374/21, I OSK 578/19, I OSK 240/19, I OSK 3451/18; I OSK 2929/17; I OSK 2737/17; I OSK 1705/17; I OSK 4205/18; I OSK 840/17; I OSK 1432/17; I OSK 1775/16; I OSK 2945/16). Tylko wówczas, gdy wynagrodzenie zawiera składniki niezwiązane z pełnieniem funkcji publicznej, dotyczące jej sytuacji osobistej, posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA o sygn. akt: I OSK 695/14; I OSK 123/13). Skarżący podkreślił też, że ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, ich związku z pełnieniem tych funkcji, jeśli wynagrodzenia wypłacane są ze środków publicznych. Zasada jawności finansów publicznych (art. 33 ustawy z 277 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023r., poz. 1270, zwana dalej "u.f.p.") stanowi fundamentalną zasadę. Legislator nie sprecyzował definicji osoby pełniącej służbę publiczną, ale w judykaturze przyjmuje się, że istotnym elementem identyfikującym taką osobę jest posiadanie konkretnej gamy uprawnień, umożliwiających kształtowanie treści wykonywanych obowiązków w obszarze publicznym (por. wyroki o sygn. akt I OSK 1530/14, I OSK 33/17). Kluczowe jest prawo do podejmowania decyzji (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1044/13). Informację należało udostępnić z uwagi na art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) i h), pkt 3 lit. a) u.d.i.p. Wysokość mnożnika jest istotną informacją o majątku publicznym, w tym o sposobie jego wydatkowania, a ponadto osoba sprawująca funkcje publiczne składa oświadczenia majątkowe, więc niezasadne jest wskazywanie przez Ministra na zwiększenie ryzyka wystąpienia działań o charakterze korupcyjnym w odniesieniu do ww. [...]. Skarżący wskazał w związku z tym, że ww. decyzja narusza art. 8 ust. 2 k.p.a. oraz wskazuje na brak transparentności działań Ministra w związku z ww. wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. 5. Minister decyzją z [...] czerwca 2024r. utrzymał mocy ww. decyzję własną z [...] maja 2024r., podtrzymując zasadniczo jej podstawę prawną i dotychczasowe stanowisko. Minister podkreślił, że nie zgadza się z zarzutami odwołania oraz wyjaśnił, że realizując zasadę z art. 33 u.f.p. udostępnia dane o wynagrodzeniach [...] zatrudnionych w Ministerstwie w postaci informacji zbiorczych o wynagrodzeniach na tych stanowiskach, w sposób, który nie ujawnia indywidualnych wynagrodzeń za pracę. Powołał się ponadto na art. 5 ust. 2 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 115 § 13, pkt 4, § 19 k.k. oraz poglądy judykatury dotyczące pojęcia osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem Ministra to, że dana osoba pełni funkcje publiczne w rozumieniu k.k., albo funkcjonariusza publicznego w rozumieniu k.k. nie oznacza, że pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Również praca na stanowiskach charakteryzujących się wpływem na podejmowane przez Ministra rozstrzygnięcia lub uczestniczenie w realizowaniu zadań należących do kompetencji Ministra automatycznie nie kwalifikuje tych osób, jako wykonujących funkcje publiczne. Również przesądzenie, że dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że informację można udostępnić z naruszeniem ochrony prywatności. Podlega ona ochronie cywilnoprawnej, jako dobro osobiste pracownika. Minister odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. wskazał, że choć Minister udostępnił informacje o wysokości uposażenia Szefa Służby Cywilnej przez wskazanie mnożników kwoty bazowej wynagrodzenia i dodatków do wynagrodzenia, wynikało to z ugruntowanej praktyki, ale sprawy te różnią się od tej będącej przedmiotem wniosku Skarżącego, więc nie mogą być uznane za tożsame. 6. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lipca 2024r. wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra z [...] czerwca 2024r. i [...] maja 2024r. oraz o zobowiązanie Ministra do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej dotyczącej wysokości mnożnika kwoty bazowej i mnożnika dodatku funkcyjnego na stanowisku ww. [...], z uwagi na naruszenie: - art. 4 u.d.i.p. w związku z art.1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez błędne ich niezastosowanie, choć żądane przez Skarżącego informacje są informacjami publicznymi i nie podlegają ochronie przed ich ujawnieniem na podstawie art. 5 u.d.i.p.; - art. 14 u.d.i.p. - przez odmowę udostępnienia informacji publicznej, mimo braku podstaw do zastosowania wyjątku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w postaci prywatności osoby fizycznej. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., Minister jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja dotycząca spraw publicznych jest informacją publiczną. Informacje dotyczące wysokości mnożnika uposażenia zasadniczego oraz mnożnika dodatku funkcyjnego na stanowisku ww. [...] są informacjami publicznymi, gdyż dotyczą wydatków publicznych na wynagrodzenia pracowników. Informacje te nie podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż dotyczą osób pełniących funkcje publiczne oraz są związane z pełnieniem tych funkcji. Skarżący, powołując się na orzecznictwo Sądów administracyjnych, zaznaczył, że informacją publiczną są również szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, w tym także składników tego wynagrodzenia (por. wyroki NSA z: 9 września 2021r. sygn. akt III OSK 872/21; 14 lutego 2020r. sygn. akt I OSK 578/19). 6. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 16 lutego 2021r. o zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów u.d.i.p. (sygn. K 1/21). Minister podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga ma uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uznane za zasadne. 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. 3. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Zezwala na to art. 134 § 1 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kluczową kwestią w sprawie, jaką należało rozstrzygnąć, było to, czy osoba, której dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest osobą pełniącą funkcję publiczne, czy też nie oraz czy kwestia ta była brana pod rozwagę przez Ministra w wydanych w sprawie decyzjach. Zdaniem Ministra w sprawie należało – na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - odmówić udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji, odnoszących się do wynagrodzenia ww. [...] (członka korpusu służby cywilnej), wypłacanego z środków publicznych, z uwagi na prywatność osoby fizycznej i możliwość jej identyfikacji oraz fakt, że wysokość mnożnika kwoty bazowej służącego ustaleniu wynagrodzenia zasadniczego oraz wysokość mnożnika dodatku funkcyjnego nie mają związku z pełnioną funkcją, a ponadto są jawne i ogólnie dostępne oraz mieszczą się w ściśle określonych przedziałach, które podano w ww. decyzjach Ministra wydanych w sprawie. Zdaniem natomiast Skarżącego, wbrew stanowisku Ministra, ograniczenie z ww. przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, więc Minister zobowiązany był do udostępnienia informacji żądanych w ww. wniosku Skarżącego. Sąd w sporze przyznał rację Skarżącemu, ale nie wszystkie zarzuty skargi mógł uznać za zasadne. Zdaniem Sądu należało po pierwsze wskazać, że choć wydane przez Ministra w sprawie decyzje z: [...] czerwca 2024r. oraz [...] maja 2024r. są bardzo obszerne, to nie odnoszą się w sposób należyty i dostateczny do zasadniczej kwestii: czy [...], co do którego wystąpiono z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej (w zakresie wysokości na dzień [...].01.2024r. mnożnika kwoty bazowej służącego ustaleniu wynagrodzenia zasadniczego na sprawowanym stanowisku oraz wysokości mnożnika dodatku funkcyjnego na ww. stanowisku) pełnił funkcję publiczną, czy też nie. Z tego powodu należało uwzględnić skargę, a wydane w sprawie decyzje uznać za wadliwe procesowo w kontekście nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ustawodawca w u.d.i.p. nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. Warto natomiast wskazać, że wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny, w powoływanym przez obie strony, wyroku z 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził też, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Również w orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z: 8 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 1530/14; 8 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 33/17, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze podkreśla się również, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii - por. wyroki NSA z: 15 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1044/13; 14 lutego 2020r. sygn. akt I OSK 1644/18; 26 maja 2022r. sygn. akt III OSK 1291/21 (dostępne j.w.). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono ponadto, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi - wyroki NSA z: 25 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2499/13; 11 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 213/14; wyrok SN z 8 listopada 2012r. sygn. akt I CSK 190/12. Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05, wyjaśnił ponadto, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Minister w wydanych w sprawie decyzjach nie odnosił się do ww. kwestii. Nie analizował zakresu obowiązków ww. [...], ani nie brał pod uwagę czy w zakresie wykonywanych obowiązków mieściła się kompetencja do podejmowania decyzji w imieniu Ministra, w tym dysponowania środkami finansowymi, czy reprezentowania Ministra/Ministerstwa w toku wykonywanej pracy. W tym kontekście obie wydane przez Ministra decyzje należało uznać za nieprawidłowe i przedwczesne zarazem, a także naruszające przepisy prawa procesowego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd, akceptując ww. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądów administracyjnych i doktryny, wskazuje, że jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość – zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim - oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51). Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Brak analizy ww. aspektów w sprawie dotyczącej składników majątkowych ww. [...] również wskazuje na naruszenie ww. przepisów procesowych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji", o jakiej mowa w tym unormowaniu, to prawo do informacji m.in. o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Dodatkowo, skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizację celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych. Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w ustawowym rozumieniu "informacji publicznej", wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca, określając pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010r. sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z 31 maja 2004r. sygn. akt OSK 205/04, WSA w Warszawie: z 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z 12 października 2010r. sygn. akt II SA/Wa 933/10; 10 listopada 2010r. sygn. akt II SAB/Wa 117/09 – dostępne j.w.). Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p. – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14). Wniosek Skarżącego dotyczył podania informacji o wynagrodzeniu i jakkolwiek rację ma Minister, wskazując w wydanych w sprawie decyzjach, że możliwość identyfikacji osoby pełniącej funkcję [...] mogłaby stanowić przesłankę do odmowy udzielenia informacji żądanej we wniosku, tym niemiej Minister przed wydaniem decyzji powinien dokonać analizy, czy ww. [...] sprawował funkcję publiczną. Warto też podkreślić, że Minister nie kwestionował potrzeby udostępniania analogicznych informacji, co żądane w ww. wniosku w odniesieniu do innych osób pełniących funkcje publiczne – Szefa Służby Celnej, Ministra, Sekretarza Stanu, Szefa KAS. Ten rodzaj niekonsekwencji wskazuje na naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister rozważy czy [...] wskazany we wniosku o udzielenie informacji publicznej pełni funkcję publiczną, czy też nie, po to aby wykluczyć czy ww. wniosek dotyczył w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z 14 września 2010r. sygn. akt I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). W świetle powyższego uznać należy, że jakkolwiek pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie, jest pytaniem ad personam, to należy zawsze rozważyć czy osoba ta pełni funkcje publiczne, czy też nie. Jawności wydatkowania środków publicznych dotyczy piastunów sprawujących określone funkcje, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami. Minister w niniejszej sprawie nie rozważył, czy wniosek Skarżącego dotyczył osoby piastującej funkcję publiczną oraz nie dokonał ustaleń w tym zakresie. W związku z tym, że w wydanych w sprawie decyzjach w sposób należyty nie rozważono kwestii, czy żądane informację wiążą się ze sprawowaniem funkcji publicznej, czy też nie, należało uznać, że wydane w sprawie decyzje były nieprawidłowe. W konsekwencji tego Minister błędnie i zarazem przedwcześnie przyjął, że informacja o wysokości wynagrodzenia (mnożnika kwoty bazowej służącego ustaleniu wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku możliwego do zidentyfikowania [...] Ministerstwa oraz mnożnika dodatku funkcyjnego) nie podlegają udostępnieniu, stosownie do art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Sąd nie kwestionuje, że w sytuacji uznania, że żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że w wypadku uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej określonych w art. 5 u.d.i.p., wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Minister niewłaściwie zatem zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wobec tego zachodziła konieczność uchylania zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] maja 2024r. Minister, rozpatrując sprawę ponownie, weźmie pod uwagę oceny prawne wyrażone w niniejszym orzeczeniu. 4. Sąd, mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim sentencji wyroku, na mocy art. 200 w związku z art. 209 P.p.s.a. Koszty te obejmują wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł.