II SA/Wa 1388/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Kwiecińska (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla S. M. reprezentowanej przez matkę M. S. po zmarłym ojcu H. M. Zdaniem organu z dokumentacji emerytalno-rentowej zebranej w sprawie wynika, że udokumentowano 3 lata, 8 miesięcy i 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych ojca dziecka, który zmarł w wieku 33 lat. W 10-leciu przed dniem śmierci, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – udowodniono tylko 1 rok, 10 miesięcy i 15 dni tych okresów. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że od 21 grudnia 1999 r. do 10 czerwca 2002 r. oraz od 22 stycznia 2006 r. do 28 października 2013 r., tj. do dnia śmierci, ojciec dziecka nie wykonywał pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Wprawdzie przepis art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. We wskazanych powyżej przerwach nie była wobec ojca dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Organ podkreślił, że matka dziecka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, iż ojciec dziecka nie podejmował pracy z powodu choroby, jednak na potwierdzenie powyższych twierdzeń nie przedłożono żadnej dokumentacji medycznej. Zasadą przyznawania świadczeń w drodze wyjątku jest całkowita niezdolność do pracy ojca dziecka, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS. Wymogu powyższego nie spełnia stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza lub subiektywne przekonanie samego zainteresowanego. Powoływanie się na znaczne bezrobocie samo w sobie nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności zawodowej. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podejmowanie zatrudnienia. Zdaniem organu w niniejszej sprawie renta rodzinna w drodze wyjątku nie może zostać przyznana, ponieważ nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania.  Organ ustalił, że mąż wnioskodawczyni – M. S. prowadzi działalność gospodarczą. Prezes ZUS przyjął, że osiągany dochód z tego tytułu równy jest podstawie wymiaru składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie 2433,00 zł. Wnioskodawczyni pobiera ponadto świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1300,00 zł i świadczenia rodzinne w kwocie 472,00 zł. Podsumowując, dochód przypadający na członka 4 osobowej rodziny wynosi 1051,25 zł miesięcznie i tym samym przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, co nie pozwala na uznanie, iż małoletnie dziecko pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku – nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2016 r. wynosi 882,56 zł. Organ zauważył, iż przepis art. 83 ust. 1 ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże, zdaniem organu, trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych i podstawowych. M. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Zdaniem skarżącej wskazana decyzja jest niesłuszna i niesprawiedliwa oraz została wydana z naruszeniem przepisów art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazana decyzja jest także niezgodna z art. 2, art. 18 i art. 72 Konstytucji RP oraz ustawą – Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Narusza nadto zasadę dobra dziecka zawartą w artykułach Konwencji o prawach dziecka. Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji Prezesa ZUS. Zdaniem skarżącej małoletnia S. M. spełnia wszystkie przesłanki, które pozwalają na przyznanie jej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Ojciec dziecka nie uzyskał żadnej oferty pracy z urzędu pracy. Tragicznie zmarły ojciec był osobą niewielkiego wzrostu (poniżej 1,5 metra), cierpiał na ostrą przewlekłą artrozę obu kolan oraz na nieleczoną depresję, która ostatecznie doprowadziła go do samobójstwa. Prawidłowo przeprowadzona analiza materiału zgromadzonego w sprawie, pozwala na twierdzenie, że ojciec dziecka starał się o uzyskanie pracy, jednak nie mógł jej uzyskać ze względu na swój stan zdrowia oraz brak odpowiednich kwalifikacji zawodowych i właściwych predyspozycji fizycznych. Były to przeszkody w uzyskaniu zatrudnienia o charakterze nadzwyczajnym, niemożliwe do przezwyciężenia. M. S. podniosła również, że, wbrew stanowisku organu, na utrzymanie S. M. ma do dyspozycji w skali miesiąca zaledwie 303,00 zł. Wskazanej kwoty nie można uznać za wystarczającą na zaspokojenie potrzeb niezbędnych i podstawowych do utrzymania dziecka. Prezes ZUS błędnie wyliczył, że miesięczny dochód na jednego członka rodziny M. S. wynosi 1051,25 zł. Skarżąca zaznaczyła, że jej mąż – R. S. od lat nie osiąga żadnych dochodów. Również sama skarżąca nie uzyskuje żadnych dochodów, ponieważ nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy, gdyż zajmuje się wychowaniem dwójki dzieci, w tym jednego niepełnosprawnego (chorego na autyzm). Wyliczony, teoretyczny średni miesięczny dochód na jednego członka rodziny M. S. wynosi 481,25 zł. Jednak kwota, z których ta średnia została wyliczona, to wyłącznie zasiłki (w kwocie 1925,00 zł). Powyższa kwota w 85% przeznaczana jest na leczenie i rehabilitację chorej na autyzm 3 letniej córki L. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 887), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną, która pozwala na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu na zasadach ogólnych. Świadczenia określone w powołanym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego powodu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy) oraz nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż cytowana ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności i niekontrolowanej swobody organu przy rozstrzyganiu o ich przyznaniu lub odmowie przyznania. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają bowiem przesłanki uznania administracyjnego, a mianowicie: 1) bycie osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) niespełnienie warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty zostało spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) niemożność podjęcia przez ubiegającego się o świadczenie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4) brak niezbędnych środków utrzymania. Ponadto podkreślenia wymaga, że w myśl art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, zobligowany jest stosować reguły postępowania administracyjnego określające jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym regułom postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Jedną z przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, którą wskazał Prezes ZUS, jest niespełnienie przez skarżącą przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Powyższa przesłanka nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłankę tę należy oceniać, porównując sytuację materialną ubiegającego się oświadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Wówczas ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy – poprzez pryzmat osiąganych dochodów – jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12, Lex nr 1291381). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania bierze się pod uwagę wysokość najniższej emerytury, która od 1 marca 2016 r. wynosi 882,56 zł miesięcznie. W niniejszej sprawie organ uznał, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 1051,25 zł miesięcznie brutto, a zatem jest wyższy od kwoty najniższej emerytury. Za dochód Prezes ZUS przyjął przy tym podstawę wymiaru składek męża matki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, wynoszącą 2433 zł miesięcznie. W ocenie Sądu stanowisko Prezesa ZUS w tym zakresie jest błędne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 18 ust. 8 zd. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 963), podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ( prowadzących pozarolniczą działalność), to zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 na dany rok kalendarzowy. Nie sposób zatem utożsamiać podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne z dochodem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 830/14, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie dochodu zostało określone, w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.). W myśl art. 3 pkt 1 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie – oznacza to m.in., po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c i art. 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Natomiast "dochód rodziny" to suma dochodów członków rodziny (pkt 2 ww. przepisu), a "dochód członka rodziny" to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (pkt 2a). Uprawnione jest zatem twierdzenie skarżącej, iż Prezes ZUS dla ustalenia dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego, winien oprzeć się czy to na kopii zeznań podatkowych członków rodziny, czy też zaświadczeniu z urzędu skarbowego. Skarżąca podnosi przecież, iż jej mąż R. S. nie uzyskuje żadnego dochodu, a jego działalność gospodarcza generuje stratę. Odnosząc się natomiast do drugiej przyczyny wydania decyzji odmownej, tj. do braku przesłanki szczególności okoliczności po stronie zmarłego ojca małoletniej S. M. – H. M., stwierdzić należy, iż organ powinien ponownie przeanalizować tę przesłankę, uwzględniając takie okoliczności, jak – wskazana w skardze – długoletnia depresja zakończona targnięciem się na własne życie, niski – poniżej 150 cm – wzrost H. M., a także to, że był absolwentem specjalnej szkoły podstawowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że niektóre okoliczności, które wpływają na realną możliwość podjęcia zatrudnienia, winny być brane pod uwagę przy ocenie przesłanek "szczególnych okoliczności". Do zdarzeń tych zaliczono w orzecznictwie także sytuacje, jak zaburzenia psychiczne leczone, czy wreszcie choroby przewlekłe ograniczające atrakcyjność na rynku pracy. W niniejszej sprawie, pomimo wskazań skarżącej, Prezes ZUS nie poddał analizie ww. okoliczności, co czyni decyzję wadliwą. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes ZUS winien podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do ustalenia dochodu rodziny skarżącej oraz poddać analizie realne możliwości podjęcia zatrudnienia przez zmarłego ojca dziecka i w oparciu o te ustalenia ocenić przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.